Питання удосконалення процедури організації співробітництва завжди було актуальним і залишається таким сьогодні. Адже від нормативного врегулювання співробітництва неабиякою мірою залежатиме, наскільки територіальними громадами будуть затребувані його інструменти. Чимало складових співробітництва вимагають законодавчих змін в умовах воєнного стану. Це організація співробітництва громадами, на території яких утворено військову адміністрацію. Це і поєднання кількох форм співробітництва, і державне стимулювання та фінансування організованого територіальними громадами співробітництва тощо.

Деякі аспекти пропонованих змін, на мою думку, потребують додаткового обговорення, аби можна було:

• зрозуміти весь спектр потреб Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (далі – Закон №1508-VII) щодо змін, завдяки яким співробітництво для громад виявилося б ще більш доступним;
• переконатися, що пропоновані зміни дійсно є найбільш оптимальними з-поміж інших можливих варіантів.

Результати проведеного аналізу законопроекту №11412 від 17.07.2024 р. дозволили зробити деякі узагальнення та сформулювати відповідні пропозиції.

1. Щодо оптимізації процедури організації співробітництва в умовах воєнного стану

Так, пропоновані зміни здебільшого стосуються тих чи інших особливостей організації громадами співробітництва в умовах воєнного стану. І це зрозуміло, адже з огляду на свій предмет правового регулювання Закон України «Про правовий режим воєнного стану» (далі – Закон № 389-VIII) не має цілком і повністю унормовувати питання щодо співробітництва громад.

Оскільки пропоновані зміни стосуються застосування Закону №1508-VII в умовах воєнного стану, то вони своїм змістом мають вирішувати принаймні усі ті питання, які можуть виникати в процесі організації співробітництва сáме в умовах воєнного стану. Одним із таких питань, на мій погляд, є порядок організації співробітництва громадою, на території якої утворено військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів). Законопроект №11412 з цього приводу взагалі нічого не передбачає. У зв’язку з цим, залишається незрозумілим, яким чином начальник військової адміністрації ухвалюватиме необхідні рішення для ініціювання та організації співробітництва, якщо вони сьогодні охоплюються виключно компетенцією сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів.

Зверніть увагу! Якщо на території громади чи якоїсь її частини буде утворено військову адміністрацію населеного пункту (пунктів), то призначений начальник такої адміністрації буде приймати рішення, які визначені не законами «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про співробітництво територіальних громад», а законом «Про правовий режим воєнного стану» (стаття 15), навіть якщо начальником військової адміністрації буде призначено відповідного сільського, селищного, міського голову.

Це означає, що для ініціювання співробітництва та прийняття передбачених Законом № 1508-VII рішень начальник військової адміністрації сьогодні не має відповідних повноважень. Щоб начальник військової адміністрації міг це робити, потрібно розширювати повноваження військових адміністрацій, шляхом внесення змін до частини 2 статті 15 Закону №389-VIII.

Перш ніж це зробити, спочатку варто було б розмістити відповідну відсильну норму в одній із статей Закону №1508-VII, наприклад, із таким змістом: «Рішення, які згідно із цим Законом приймаються сільськими, селищними, міськими головами та сільськими, селищними, міськими радами, у територіальних громадах, на території яких було утворено військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів), приймаються начальником відповідної військової адміністрації в межах повноважень, визначених частиною другою статті 15 Закону України «Про правовий режим воєнного стану».

Після цього цілком логічним вбачається доповнення частини другої статті 15 Закону №389-VIII новим пунктом щонайменше у такій редакції: «48) прийняття рішень щодо надання згоди на організацію співробітництва територіальних громад, приєднання до співробітництва, суб’єктом якого є територіальна громада, у формах, визначених статтею 4 Закону України "Про співробітництво територіальних громад", щодо схвалення проекту договору про співробітництво, договору про приєднання до співробітництва та інших рішень, пов’язаних із здійсненням відповідно до зазначеного Закону співробітництва територіальних громад.».

Бажано, щоб редакція наведеного вище пункту була такою ж, як і редакція пункту 33^-1 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Хоча може бути й інше узагальнююче формулювання. Головне, щоб начальник військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) міг приймати усі ті необхідні рішення для ініціювання та організації співробітництва, які сьогодні визначає Закон №1508-VII.

Передбачаю, що хтось можливо скаже: «А  якщо цього не зробити?».

Якщо у розглядуваній законодавчій площині нічого не змінювати, то неважко буде завбачити, що у разі невнесення зазначених вище змін, ті територіальні громади, на території яких утворено військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів), будуть фактично позбавлені права організовувати співробітництво з іншими громадами. Цього не варто допустити, оскільки кожній територіальній громаді має бути гарантовано право організовувати співробітництво, незалежно від того, чи було на її території утворено військову адміністрацію.

Якщо означені зміни взяти до уваги, то територіальні громади зможуть здійснювати співробітництво не лише через органи місцевого самоврядування, як це пропонується законопроектом №11412 у зміненій редакції частини першої статті 3 Закону №1508-VII.

Варто пам’ятати, що в умовах воєнного стану та навіть упродовж 30 днів після його припинення чи скасування, для громад, на території яких утворені військові адміністрації населеного пункту (населених пунктів), єдиними органами, через які громади зможуть здійснювати співробітництво будуть лише військові адміністрації. Позаяк повноваження сільської, селищної, міської, ради достроково припиняються з дня набрання чинності актом Президента України про утворення відповідної військової адміністрації (частина 5 статті 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Зверніть увагу! Для територіальної громади, на території якої утворено військову адміністрацію населеного пункту (населених пунктів), така адміністрація виступатиме єдиним правомочним органом, через який громада матиме можливість здійснювати співробітництво.

У зв’язку з цим вельми логічно напрошується доповнення переліку органів, через які громади можуть здійснювати співробітництво. Приміром, частину першу статті 3 Закону №1508-VII можна було б викласти у такій редакції: «Територіальні громади здійснюють співробітництво через органи місцевого самоврядування, а у разі утворення військової адміністрації населеного пункту (населених пунктів) – через відповідні військові адміністрації».

2. Щодо поєднання кількох форм співробітництва в одному договорі про співробітництво

У першому реченні частини 3 статті 4 Закону №1508-VII пропонується відмовитися від вживання слова «елементи» у словосполученні «елементи кількох форм співробітництва». У цьому, на мій погляд, вбачається певний праворегулівний сенс. Більш детально про елементи кількох форм співробітництва можна дізнатися тут.

Задля цілковитої послідовності варто було б відмовитися від вживання слова «елементи» і у другому реченні частини 3 статті 4 Закону №1508-VII. Адже сторони застосовуватимуть не « … положення цього Закону, що регулюють відносини, елементи яких містяться в зазначеному договорі.» , а положення закону, що унормовують відповідні форми співробітництва.

3. Про державне стимулювання співробітництва

Це те питання, яке потребує доопрацювання передусім у правотворчій площині. Так, частина 3 статті 15 Закону №1508-VII визначила, що «Порядок державного стимулювання співробітництва визначається Кабінетом Міністрів України.». Підзаконного нормативно-правового акту, яким Кабінет Міністрів України (далі – КМУ) визначав би порядок державного стимулювання співробітництва досі не було прийнято. Це означає, що чинний КМУ має заповнити існуючу правову прогалину та прийняти відповідний документ, незважаючи на те, що цього не було зроблено жодним попереднім складом КМУ, починаючи з 2014 року.

Якщо цього не зробити, то:

• держава й надалі спостерігатиме за процесом стимулювання співробітництва, яке упродовж останніх років здійснюється здебільшого проєктами міжнародної технічної допомоги. Спостерігатиме, не маючи при цьому дієвих важелів впливу на розглядувану сферу суспільних відносин. За таких обставин, держава в кращому випадку може хіба що здійснювати моніторинг за тим, скільки та яких ресурсів було інвестовано проєктами міжнародної технічної допомоги у співробітництво громад в цілому чи за окремим напрямами;
• територіальні громади здебільшого, які не мають досвіду організації співробітництва, продовжуватимуть очікувати, коли ж можна буде гарантовано від держави отримувати те, що зафіксовано у статті 15 Закону №1508-VII.

Таким чином, ухвалюючи чергові зміни до Закону №1508-VII, з’явилася ще одна можливість не лише оптимізувати процедуру організації співробітництва, але й зробити так, щоб співробітництво зацікавлювало якомога більшу кількість громад та було для них керівництвом до дій. Для цього держава повинна мати реальні механізми стимулювання територіальних громад.