У надскладний для держави час, в умовах безпрецедентних викликів, зумовлених повномасштабною збройною агресією росії, органи місцевого самоврядування продовжують бути основою демократії та розв’язують складні задачі сьогодення для забезпечення життєдіяльності та добробуту кожної громади.

Децентралізація триває і в умовах ресурсних обмежень. Вагомим джерелом фінансових ресурсів для розвитку місцевого самоврядування можуть бути місцеві запозичення та місцеві гарантії. Сьогодні всі територіальні громади України мають право здійснювати місцеві запозичення та надавати місцеві гарантії.

Експерти Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» підготували необхідну інформацію та алгоритм дій для громад.

Нормативно-правові аспекти здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій визначають такі законодавчі акти:

• Бюджетний кодекс України (статті 16, 17, 18, 74);
• Порядок здійснення місцевих запозичень, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 р. №110 «Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень»;
• Форми розрахунків при здійсненні місцевих запозичень, затверджені наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2024 р. №171 «Про затвердження форм розрахунків під час здійснення місцевих запозичень»;
• Порядок надання місцевих гарантій, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.2012 р. №541 «Про затвердження Порядку надання місцевих гарантій»;
• Форми розрахунків при наданні місцевих гарантій, затверджені  наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2024 р. №172 «Про затвердження форм розрахунків під час надання місцевих гарантій»;
• Методичні рекомендації щодо організації здійснення місцевих запозичень, надання місцевих гарантій, управління місцевим боргом та гарантованим Автономною Республікою Крим, обласною радою, міською, селищною чи сільською територіальною громадою боргом, затверджені  наказом Міністерства фінансів України від 16.05.2024 р. №239 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо організації здійснення місцевих запозичень, надання місцевих гарантій, управління місцевим боргом та гарантованим Автономною Республікою Крим, обласною радою, міською, селищною чи сільською територіальною громадою боргом»;
• Порядок ведення Реєстру місцевих запозичень та місцевих гарантій, затверджений наказом Міністерства фінансів України від 25.07.2012 р. №866 «Про затвердження Порядку ведення Реєстру місцевих запозичень та місцевих гарантій»;
• Порядок здійснення контролю за ризиками, пов’язаними з управлінням державним (місцевим) боргом, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2012 р. №815 «Про затвердження Порядку здійснення контролю за ризиками, пов’язаними з управлінням державним (місцевим) боргом».

Місцеве запозичення – операції з отримання до бюджету Автономної Республіки Крим, обласного бюджету, бюджету міської, селищної чи сільської територіальної громади кредитів (позик) на умовах повернення, платності та строковості з метою фінансування відповідного бюджету.

Відповідно до статті 74 Бюджетного кодексу України місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку територіальних громад та використовуються для створення, приросту чи оновлення стратегічних об’єктів довготривалого користування або об’єктів, які забезпечують виконання завдань місцевих рад, спрямованих на задоволення інтересів територіальних громад. Міські, селищні та сільські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення та місцеві зовнішні запозичення.

Місцеві запозичення можуть здійснюватися через укладення договорів позики (кредитних договорів), емісії облігацій місцевих позик.

Гарантійне зобов’язання – зобов’язання гаранта повністю або частково виконати боргові зобов’язання суб’єкта господарювання – резидента України перед кредитором у разі невиконання таким суб’єктом його зобов’язань за кредитом (позикою), залученим під державну чи місцеву гарантію.

Відповідно до статті 17 Бюджетного кодексу України ключовими умовами надання місцевих гарантій є:

• місцеві гарантії можуть надаватися за рішенням відповідної міської, селищної, сільської ради для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання резидентів України, що належать до комунального сектору економіки міста, селища, села, розташовані на відповідній території та здійснюють на цій території реалізацію інвестиційних проєктів, метою яких є розвиток комунальної інфраструктури або впровадження ресурсозберігаючих технологій;
• місцеві гарантії не надаються для забезпечення боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, якщо безпосереднім джерелом повернення кредитів (позик) передбачаються кошти місцевого бюджету (крім боргових зобов’язань, що виникають внаслідок залучення кредитів (позик) від іноземних держав, іноземних фінансових установ і міжнародних фінансових організацій для реалізації інвестиційних проєктів;
• забороняється надання місцевих гарантій суб’єкту господарювання, який має прострочену заборгованість перед територіальною громадою за кредитом (позикою), залученим територіальною громадою або під місцеву гарантію, за кредитом з бюджету (включаючи плату за користування такими кредитами (позиками) та пеню), іншу заборгованість з погашення раніше отриманого кредиту (позики) у фінансовій установі або податковий борг перед державним (місцевим) бюджетом.

Перед початком процесу здійснення місцевих запозичень та/або надання місцевих гарантій громада має зробити детальні розрахунки своєї фінансової спроможності, оскільки вони мають характер платності, строковості та повернення.

В результаті здійснення місцевих запозичень та надання місцевих гарантій виникає місцевий борг та гарантований борг. Задля мінімізації ризиків у бюджетному законодавстві встановлено обмеження щодо загального обсягу місцевого боргу та гарантованого боргу, видатків на обслуговування місцевого боргу, які мають бути враховані при застосуванні цих інструментів.

Слід зауважити, що загальний обсяг місцевого боргу та гарантованого боргу станом на кінець бюджетного періоду не може перевищувати 200% середньорічного обсягу доходів загального фонду місцевого бюджету, які надійшли за три попередні бюджетні періоди (роки) без урахування податку на доходи фізичних осіб та міжбюджетних трансфертів. Видатки місцевого бюджету на обслуговування місцевого боргу не можуть перевищувати 10% видатків загального фонду місцевого бюджету.

І. Здійснення місцевих запозичень через укладення договорів позики (кредитних договорів)

Питання здійснення місцевих запозичень регулюється Бюджетним кодексом України і Порядком здійснення місцевих запозичень, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16.02.2011 р. №110 зі змінами (далі – Порядок №110).

Новації законодавства:

• постановою Кабінету Міністрів України від 22.03.2024 р. №313 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. №110 і від 14 травня 2012 р. №541» внесені зміни до переліку документів, які надсилаються Мінфіну для погодження здійснення місцевого запозичення;
• наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2024 р. №171 «Про затвердження форм розрахунків під час здійснення місцевих запозичень» змінено форми розрахунків при здійсненні місцевих запозичень;
• наказом Міністерства фінансів України від 16.05.2024 р. №239 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо організації здійснення місцевих запозичень, надання місцевих гарантій, управління місцевим боргом та гарантованим Автономною Республікою Крим, обласною радою, міською, селищною чи сільською територіальною громадою боргом» внесено зміни до форми рішення про місцеве запозичення та затверджено форму Інформації про мету запозичення з обґрунтуванням доцільності його здійснення, очікувані результати, напрями спрямування залучених коштів, зокрема характеристику стратегічних об’єктів довготривалого користування або об’єктів, що забезпечують виконання завдань Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради, або інші напрями.

Алгоритм дій:

1. Визначення мети запозичення з обґрунтуванням доцільності, необхідного обсягу коштів, напрямів їх спрямування та очікуваних результатів.

2. Визначення граничної суми можливого запозичення за визначеною формою.

Форма розрахунку меж загального обсягу місцевого боргу і гарантованого Автономною Республікою Крим, обласною радою, міською, селищною чи сільською територіальною громадою боргу та обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу затверджена Міністерством фінансів України.

3. Отримання та аналіз пропозицій від кредитних установ (внутрішні запозичення), міжнародних фінансових організацій (зовнішні запозичення) та відбір оптимальної пропозиції.

4. Підготовка проєкту рішення місцевої ради про місцеве запозичення.

5. Підготовка проєкту рішення місцевої ради про внесення змін до бюджету, яким передбачено внесення змін щодо місцевих запозичень на відповідний період, зокрема щодо обсягу витрат на погашення місцевого боргу та меж здійснення місцевих запозичень, граничного обсягу місцевого та гарантованого боргу, обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу (зміни до текстової частини рішення, додатків 2, 3, 7).

6. Підготовка пакету документів для погодження Міністерством фінансів України.

Відповідно до пункту 6 Порядку №110 обсяг та умови здійснення запозичення погоджуються Міністерством фінансів України. Для отримання погодження місцева рада надсилає повідомлення у паперовій або електронній формі, до якого додає оформлені належним чином документи.

Надсилання документів у паперовій формі здійснюється разом з електронним носієм інформації, на якому записано файли зазначених документів у форматах PDF, Microsoft Excel та Microsoft Word.

7. Отримання наказу Міністерства фінансів України про погодження обсягу та умов здійснення місцевого запозичення.

Міністерство фінансів України протягом одного місяця приймає рішення про погодження обсягу та умов здійснення запозичення або вмотивовану відмову, яке доводиться до відома відповідної місцевої ради. Обсяг та умови здійснення місцевих зовнішніх запозичень через отримання кредитів (позик) від міжнародних фінансових організацій вважаються погодженими, якщо Міністерством фінансів України рішення не прийнято протягом одного місяця з дня надходження документів на погодження.

8. Прийняття місцевою радою Рішення про запозичення до бюджету та Рішення про зміни до бюджету територіальної громади.

Відповідна місцева рада надсилає Міністерству фінансів України завірені в установленому порядку копії зазначених рішень у десятиденний строк після затвердження цих рішень.

9. Укладення договору позики (кредитного договору).

Після підписання кредитного договору в десятиденний строк місцеві ради подають Міністерству фінансів України: 

• завірену копію договору позики (кредитного договору);
• інформацію про валютно-фінансові умови місцевого запозичення / місцевої гарантії (за формою, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 25.07.2012 р. №866 додаток 1);
• графіки планових та фактичних надходжень коштів за місцевим запозиченням та місцевою гарантією (всі надходження) і графіки планових та фактичних платежів за місцевим запозиченням та місцевою гарантією (всі платежі) (за формою, затвердженою наказом Міністерства фінансів України 25.07.2012 р. №866 додаток 2).

10. Отримання запозичення до бюджету, проведення видатків на виконання зобов’язань відповідно до укладених договорів з виконавцями робіт.

Рис. 1. Алгоритм дій органів місцевого самоврядування при здійсненні місцевого запозичення

ІІ. Надання місцевих гарантій

Питання надання місцевих гарантій регулюється Бюджетним кодексом України і Порядком надання місцевих гарантій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.05.2012 р. №541 зі змінами (далі – Порядок №541).

Новації законодавства:

• постановою Кабінету Міністрів України від 22.03.2024 р. №313 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 16 лютого 2011 р. №110 і від 14 травня 2012 р. №541» внесені зміни до переліку документів, які надсилаються Мінфіну для погодження надання місцевої гарантії;
• наказом Міністерства фінансів України від 02.04.2024 р. №172 «Про затвердження форм розрахунків під час надання місцевих гарантій» змінено форми розрахунків при наданні місцевої гарантії;
• наказом Міністерства фінансів України від 16.05.2024 р. №239 «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо організації здійснення місцевих запозичень, надання місцевих гарантій, управління місцевим боргом та гарантованим Автономною Республікою Крим, обласною радою, міською, селищною чи сільською територіальною громадою боргом» внесено зміни до форм рішень виконавчого комітету Про затвердження висновку стосовно доцільності залучення кредиту (позики) під місцеву гарантію для виконання (реалізації) інвестиційного проєкту та місцевої ради Про надання місцевої гарантії.

Алгоритм дій:

1. Визначення доцільності залучення кредиту (позики) під місцеву гарантію для виконання (реалізації) інвестиційного проєкту, необхідного обсягу коштів та очікуваних результатів.

2. Визначення граничної суми залучення кредиту (позики) згідно з Формою розрахунку меж загального обсягу місцевого боргу і гарантованого Автономною Республікою Крим, обласною радою, міською, селищною чи сільською територіальною громадою боргу та обсягу видатків на обслуговування місцевого боргу.

3. Отримання, аналіз пропозицій від кредитних установ / міжнародних фінансових організацій, відбір оптимальної пропозиції.

4. Прийняття рішення виконавчого комітету / міської, селищної чи сільської ради щодо доцільності залучення кредиту (позики) під місцеву гарантію для виконання (реалізації) інвестиційного проєкту (за формою, затвердженою Міністерством фінансів України).

5. Підготовка проєкту рішення місцевої ради про надання місцевої гарантії. 

6. Підготовка проєкту рішення місцевої ради про внесення змін до бюджету, яким передбачено внесення змін щодо надання місцевої гарантії на відповідний період, зокрема граничних обсягів гарантованого місцевою територіальною громадою боргу та надання місцевих гарантій на бюджетний період, витрат на виконання гарантійних зобов’язань з платежів, строк сплати яких настає у відповідному бюджетному періоді, надання майнового або іншого забезпечення виконання зобов’язань чи звільнення від його надання, розміру плати за надання місцевої гарантії (зміни до текстової частини рішення, додатків 3, 4, 7).

7. Підготовка пакету документів для погодження Міністерством фінансів України.

Для отримання погодження відповідно до пункту 4 Порядку №541 місцева рада надсилає Міністерству фінансів України належно оформлені документи.

Надсилання до Міністерства фінансів України документів у паперовій формі здійснюється разом з електронним носієм інформації, на якому записано файли зазначених документів у форматах PDF, Microsoft Excel та Microsoft Word.

8. Отримання та надання Міністерству фінансів України завіреної копії рішення Антимонопольного комітету у випадках, передбачених Законом України від 01.07.2014 р. № 1555-VII «Про державну допомогу суб’єктам господарювання». Вимога не діє в період воєнного стану.

В період дії воєнного стану та протягом одного року після його припинення або скасування деякі норми цього Закону та інші норми законодавства, що випливають із цього закону, не застосовуються, а вся державна допомога, надана протягом такого періоду, вважається допустимою. Також надавачі державної допомоги звільняються від обов’язку подання повідомлення про нову державну допомогу та подання звітності про чинну державну допомогу.

9. Отримання наказу Міністерства фінансів України про погодження обсягу та умов надання місцевої гарантії.

Протягом одного місяця Міністерством фінансів України приймається рішення про погодження обсягу та умов надання місцевої гарантії або вмотивовану відмову в такому погодженні, яке доводиться до відома відповідної ради.

Обсяг та умови надання місцевих гарантій для забезпечення повного або часткового виконання боргових зобов’язань суб’єктів господарювання, що виникають за кредитами (позиками) від міжнародних фінансових організацій, вважаються погодженими, якщо рішення не прийнято протягом одного місяця з дня надходження документів на погодження Автономної Республіки Крим, обласної, міської, селищної чи сільської ради.

10. Укладення договору між відповідним місцевим фінансовим органом та позичальником про погашення заборгованості за виконання гарантійних зобов’язань.

11. Прийняття рішення ради про надання місцевої гарантії та рішення про внесення змін до бюджету в частині надання місцевої гарантії.

Місцева рада надсилає Міністерству фінансів України завірені в установленому порядку копії зазначених рішень у десятиденний строк після затвердження таких рішень.

12. Укладення договору гарантії та його ратифікація відповідно до пункту 16 ст. 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

13. Для реєстрації наданих місцевих гарантій у Реєстрі місцевих запозичень та місцевих гарантій обласні, міські, селищні та сільські ради подають Міністерству фінансів України:

1) у десятиденний строк після підписання завірені в установленому порядку копії:

• рішень щодо надання місцевої гарантії;
• договорів, виконання зобов’язань за якими забезпечено місцевою гарантією;
• договору між місцевим фінансовим органом та суб’єктом господарювання про погашення заборгованості суб’єкта господарювання перед територіальною громадою за виконання гарантійних зобов’язань;

2) інформацію про валютно-фінансові умови місцевого запозичення / місцевої гарантії (за формою, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 25.07.2012 р. №866 додаток 1) у десятиденний строк після підписання правочину щодо надання місцевої гарантії та договорів, виконання зобов’язання за якими забезпечено місцевою гарантією;

3) графіки планових та фактичних надходжень коштів за місцевим запозиченням та місцевою гарантією (всі надходження) та графіки планових та фактичних платежів за місцевим запозиченням та місцевою гарантією (всі платежі) (за формою, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 25.07.2012 р. №866 додаток 2).

Рис. 2. Алгоритм дій органів місцевого самоврядування при наданні місцевої гарантії

Місцеві запозичення та місцеві гарантії можуть стати ефективними інструментами забезпечення реалізації програм місцевого економічного розвитку, що дасть змогу вирішувати оперативні та стратегічні завдання задля підвищення спроможності територіальної громади та добробуту її жителів. Характер платності, строковості та повернення цих коштів акцентує важливість здійснення ґрунтовних розрахунків перед початком використання цих інструментів, що дасть змогу максимально ефективно використати кошти та забезпечити результативне досягнення визначеної мети.