Автор: Юрій Третяк

У 2008-2009 роках у стінах новоствореного Міністерства регіонального розвитку було підготовлено децентралізацію і сформовано рамки нової державної регіональної політики України. Визнання відповідності ДРП засадам регіональної політики ЄС відбулося у 2014-2015 роках, коли Україна ухвалила рамковий Закон «Про засади державної регіональної політики», запровадила зрозумілий механізм фінансування стратегій регіонального розвитку через Державний фонд регіонального розвитку, розпочала децентралізаційну реформу.

У підтримку реалізації цього закону ЄС виділив Україні 55 млн євро через програму секторальної бюджетної підтримки регіональної політики. Для регіональної політики України ця програма тоді була аналогом сьогоднішнього Ukraine Facility.

Важливо: Кожен крок назад, в порушення ЗУ «Про засади державної регіональної політики», позбавляв Україну фінансування від 1 млн до 6 млн євро. На жаль, недотримання власного законодавства коштувало Україні 12 млн євро. Така історія може повторитись з коштами Ukraine Facility.

ЗУ «Про засади державної регіональної політики» визначив європейську систему управління регіональним розвитком в Україні, яка складається з п’яти елементів: планування, фінансування, реалізація, моніторинг та оцінка, а також інституції. Важливо зазначити, що всі п’ять елементів взаємопов’язані і неефективність функціонування хоча б одного з них впливає на роботу всієї системи.

Державна регіональна політика в Україні має бути сфокусованою на людину і в інтересах людини.

Державна регіональна політика (ДРП)

З якою метою (для чого): Стратегічною метою державної регіональної політики до 2027 року є розвиток та єдність, орієнтовані на людину – гідне життя в згуртованій, децентралізованій, конкурентоспроможній і демократичній Україні, де здійснено відновлення зруйнованого війною; створено умови для повернення тих, хто виїхав, для життя тих, хто повернувся з війни; де ефективно використовується внутрішній потенціал територій, а їх спеціалізація та тісне співробітництво між собою та європейськими партнерами забезпечують прискорене зростання та сталий розвиток країни в інтересах кожного українця.

Як: система управління державною регіональною політикою – інституції, планування, фінансування, реалізація, моніторинг і оцінка.

Що: досягнення цілей і реалізація завдань планувальних документів на всіх рівнях врядування через інвестування у проєкти «твердої»[1] і «м’якої»[2] інфраструктури.

З часу утворення Мінрегіону в 2007 році відбулось декілька спроб його переорієнтації з державної регіональної політики на житлово-комунальну та будівельну сферу, однак ці експерименти нічого доброго не принесли, а Мінрегіон поступово ставав достатньо потужним міністерством, здатним формувати політику на основі європейських підходів та українських можливостей.

Рішення про ліквідацію Мінрегіону в грудні 2022 року та створення на початку 2023 року нового міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури суттєво загальмували всі процеси зі становлення в Україні реально діючої, європейської моделі регіонального розвитку.

Новоутворене міністерство залишилось в першу чергу міністерством інфраструктури, а не розвитку громад та територій. Йому не вдалося сформувати та реалізувати державну регіональну політику, яка б відповідала на складні виклики, спричинені повномасштабною війною, та використовувала можливості, пов’язані зі здобуттям статусу країни-кандидата на членство в Європейському Союзі. У 2023-2024 роках, замість прогресу на основі рекомендацій у звіті ЄК «Україна-2023», в усіх аспектах управління державною регіональною політикою спостерігався регрес.

Планування

У липні 2022 року Верховна Рада України ухвалила важливі зміни до закону «Про засади ДРП», якими визначено трирівневу систему планування регіонального розвитку, засади політики відновлення уражених територій, а також функціональні типи територій з метою запровадження спеціальних державних інструментів їх розвитку.

Водночас змінами внесеними у ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» формується паралельна система планування відновлення, яка суперечить ЗУ «Про засади державної регіональної політики» та загалом підриває систему управління державною регіональною політикою.

ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» запроваджує планувальні документи (програми комплексного відновлення території територіальної громади/регіону – ПКВ), які не належать до документів ані регіональної політики, ані містобудівної діяльності. Крім того, вони дублюють плани відновлення і розвитку, визначені базовим законом «Про засади ДРП». Мінінфраструктури практично на кожному публічному заході агітувало УСІ територіальні громади і регіони (незалежно від того чи були вони уражені) розробляти програми комплексного відновлення, які не є обов’язковими, на відміну від планів відновлення громад і регіонів. За наполяганням Мінінфраструктури, різні програми міжнародної технічної допомоги були залучені до розробки ПКВ, на це було витрачено багато зусиль, а подальшої реалізації цих документів не відбувається.

ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» також визначено концепцію інтегрованого розвитку території територіальної громади, яка не є документом містобудування, а є документом стратегічного планування для територіальної громади. Причому цей документ ніби не є обов`язковим. Документ не розробляється власне громадою в особі її органів місцевого самоврядування, а може розроблятись на замовлення. Зміст самого документу дуже сильно кореспондується із іншим стратегічним планувальним документом – стратегією розвитку територіальної громади, яка є обов`язковим документом для громади і є власне продуктом самої громади.

На жаль, Мінінфраструктури за рік так і не вийшло з проектом закону, який би дозволив упорядкувати систему планувальних документів, спростити її і створити умови для реалізації.

Схема: система планувальних документів ДРП станом на травень 2024 року

Доволі серйозну проблему було створено після того як Мінінфраструктури розробило і КМУ затвердив (Постанова КМУ від 18 липня 2023 р. №731) Порядок визначення територій відновлення, який не відповідає Закону України «Про засади державної регіональної політики».

Закон визначає “територіями відновлення” громади, на території яких відбувалися бойові дії, які були тимчасово окуповані, або зазнали значних руйнувань та «які характеризуються різким погіршенням рівня соціально-економічного розвитку та значним переміщенням населення ДО інших регіонів та/або інших держав», тоді як Порядок містить критерій “кількість внутрішньо переміщених осіб становить понад 10 відсотків загальної чисельності населення громади станом на 1 січня 2022 р.”.

Внаслідок застосування такого критерію до територій відновлення було віднесено понад 600 територіальних громад серед яких обласні центри, сільські територіальні громади, велика кількість міст другого ярусу – потенційні регіональні полюси зростання (РПЗ).

Після цього рішення відпала будь-яка доцільність віднесення територіальних громад до функціональних типів територій таких як регіональні полюси зростання, агломерації, сільські територій і відповідно формування програм їх підтримки.

Віднесення до територій відновлення громад, які знаходяться далеко в тилу і у яких не має руйнувань створює загрозу сумнівів у наших партнерів щодо решти дійсно уражених територіальних громад, і відтак щодо необхідності фінансування територій відновлення загалом.

Політика «відновлення», яку провадило Мінінфраструктури, «підім’яла» під себе класичну державну регіональну політику на основі базового Закону «Про засади ДРП», внесла хаос у систему планування відновлення і розвитку, нав’язала для неуражених територій інструментарій, який ніяк не вирішує їх проблеми та не дозволяє розкрити потенціал розвитку таких територій.

Фінансування

Через об’єктивні причини пов’язані з війною фінансування ДФРР у 2022-2024 роках було призупинено. Залишки коштів секторальної бюджетної підтримки ЄС на регіональний розвиток (понад 400 млн грн) були зараховані до загального фонду ДБУ.

Мінінфраструктури в публічному просторі просувало ідею голосування громадянами за проєкти регіонального розвитку ДФРР через «Дію», прибравши необхідність їх відповідності стратегіям регіонального розвитку.

Такий підхід аж ніяк не відповідає ні європейським ні міжнародним практикам фінансування регіонального розвитку. Інструментом врахування потреб громадян є розроблення відповідних планувальних документів розвитку територій в основі яких лежать якісні і кількісні опитування різних груп громадян щодо їх потреб і можливостей, врахування позицій громадських організацій, які представляють інтереси різних груп громадян, врахування позиції та інтересів місцевого/регіонального бізнесу тощо.

Саме таке планування забезпечує врахування інтересів громадян, а не голосування за проєкти, які місцева/регіональна влада подає на державне фінансування на центральний рівень і які не відповідають жодному планувальному документу.

В країнах ЄС відповідність проєктів планувальним документам і умовам конкурсів проєктів оцінюють навчені цьому експерти через відповідну електронну систему оцінювання, із збереженням конфіденційності та зобов’язанням декларувати конфлікт інтересу. Робота цих експертів оплачується і вони дорожать своєю репутацією. Саме це знижує ризик корупції, а не електронне голосування.

З метою нівелювання системи планування відновлення визначеної ЗУ «Про засади ДРП» Мінінфраструктури внесло у порядок використання коштів Фонду ліквідації наслідків збройної агресії зміни, якими необхідність розроблення Планів відновлення і розвитку для територій відновлення відтерміновується на 6 місяців після скасування воєнного стану, натомість умовою отримання коштів з фонду визначається наявність (не обов’язкових) програм комплексного відновлення території територіальних громад/регіонів.

Це повністю міняє концепцію планування відновлення, яка передбачала ухвалення досить простих «планів відновлення» саме для досить сильно уражених територій, аби швидко відновити те, що потрібно і вийти на режим планування розвитку, як це передбачено для всіх територіальних громад.

Реалізація

У паралельній системі планування немає місця реалізації в класичному розумінні проєктів регіонального/місцевого розвитку спрямованих на досягнення цілей планувальних документів. Оскільки майже всі території країни, як уражені так і ті які не зазнали руйнувань, віднесені до «територій відновлення», а «відновлення» в розумінні Мінінфраструктури означає «відбудову об’єктів», тому окрім будівництва інші заходи з відновлення/розвитку не мають шансів на реалізацію за публічні кошти.

Відсутність оновленої ДСРР, де мала би бути складова щодо відновлення, відсутність планів відновлення територіальних громад по суті перевела процеси відновлення в різних територіях винятково на ручний режим, який залежить від лідерства окремих голів громад чи голів ВА, інтересів будівельних компаній, наявності донорів для фінансування окремих проектів.

Моніторинг і оцінка

Моніторинг будівництва і ремонту об’єктів по всій країні відкидає нас до старих методів обліку освоєних бюджетних коштів, а зміна індикаторів найвищого рівня таких як ВВП на душу населення, зайнятість тощо, навряд чи є результатом реалізації «об’єктного» підходу.

Відсутність єдиної системи місцевої і регіональної статистики, яка б відповідала вимогам ЄС і робила наші громади і регіони порівнюваними з громадами і регіонами ЄС, суттєво гальмує наш поступ в ЄС і підриває зусилля створити якісну ГІС регіонального розвитку.

З огляду на описані вище проблеми з плануванням, фінансуванням і реалізацією відновлення і розвитку поки важко оцінювати можливості і вплив системи «DREAM» на формування і реалізацію класичної регіональної політики в розумінні ЄС.

Інституції

У кожній державі кандидаті на членство в ЄС створювався сильний або посилювався існуючий центральний орган виконавчої влади відповідальний за формування державної регіональної політики. Український Мінрегіон, який зініціював і реалізував децентралізацію та сформував європейську рамку регіональної політики було ліквідовано шляхом приєднання до Мінінфраструктури в якому він і його політики розчинилися у паралельній реальності «політики відновлення».

В чому перевага новоствореного на базі Укравтодору «Агентства відновлення і розвитку» перед територіальним громадами і регіонами? Територіальні громади і регіони (на відміну від Агентства, яке в минулому займалося переважно замовленням будівництва чи ремонту дорожньої інфраструктури) реалізували тисячі проєктів місцевого/регіонального розвитку в усіх сферах життєдіяльності громади/регіону. В контексті вступу України в ЄС спроможність місцевих і регіональних органів реалізовувати проєкти відновлення і розвитку потрібно посилювати. Тому зрозумілим може бути реалізація через «Агентство відновлення і розвитку» проектів державного і міжрегіонального, але аж ніяк не місцевого і регіонального значення.

Агенції регіонального розвитку так і не стали центрами формування експертизи, підтримки територіальних громад з питань стратегічного планування і розроблення якісних проєктів, супроводу розвитку МСБ, залучення інвестицій, розвитку ДПП, підтримки експорту. На заваді цьому стало на жаль домінуюче «об’єктне» мислення на рівні регіональної влади, нерозуміння значення стратегії регіонального розвитку і участі АРР у забезпеченні відповідної технічної експертизи для її реалізації, неготовність шукати і відбирати на конкурсних засадах місцевих фахівців і вкладати час і ресурси у їх подальшу підготовку. Регіональна влада і заінтересовані сторони у регіонах повернуться до формування потужних АРР лише тоді коли зрозуміють, що за кошти ЄС і міжнародних партнерів треба змагатися якісними проєктами на основі планувальних документів.

Перелік завдань, які потребують вирішення у коротко- і середньо- строковій перспективі:

• Продовжити децентралізацію з урахуванням демографічної, безпекової та економічної ситуації, що склалась в наслідок війни.
• Упорядкувати систему планування відновлення і розвитку на рівні законодавства і підзаконних актів.
• Запровадити у практику діяльності Уряду та ЦОВВ оцінку територіального впливу для проектів рішень, які прямо чи опосередковано впливають на розвиток територій, здійснювати координацію секторальних політик в територіях.
• Встановити критерії визначення, проведення моделювання і формування переліків функціональних типів територій відповідно до ЗУ ЗДРП.
• Привести критерії визначення територій відновлення (уражених територій) у відповідність із ЗУ «Про засади ДРП».
• Створити законодавчі умови для підтримки відновлення та розвитку уражених територій та окремих функціональних типів територій з підвищеними безпековими ризиками.
• Законодавчо забезпечити можливості для заснування населених пунктів на нових територіях.
• Сформувати зрозумілу економічну політику в різних типах українських макрорегіонів.
• Актуалізувати ДСРР і стратегії регіонального розвитку до 2027 року.
• Розробити план заходів з реалізації ДСРР та програми регіонального розвитку, які відповідають вимогам програмування політики згуртованості ЄС.
• Розробити плани відновлення уражених громад і регіонів.
• Розробити стратегії розвитку ТГ.
• Створити систему надання методологічної підтримки з питань планування відновлення і розвитку територіальним громадам і регіонам.
• Провести реформу державної служби у контексті заповнення вакансій, підвищення рівня заробітної плати, вимог до кваліфікації державних службовців, навчання англійської мови та основам роботи з євроінтеграцією, забезпечення можливостей з обміну досвідом (зокрема через механізм твінінгу), продовження розпочатої наприкінці 2023 р. реформи системи заробітних плат на основі кваліфікації посад і грейдів.
• Забезпечити адаптацію законодавства України до права ЄС про політику згуртованості (Глава 22 «Регіональна політика і координація структурних інструментів» acquis communautaire).
• Сформувати систему фінансування проектів відновлення (і стійкості) уражених територій.
• Використати Ukraine Facility для формування інституцій для «спільного управління» фондами політики згуртованості ЄС.
• Використати 1 млрд євро в Ukraine Facility в тому числі для навчання працювати з коштами ЄС за правилами і процедурами політики згуртованості.
• Узгодити роботу ДФРР із можливостями фінансування з боку ЄС та інших міжнародних партнерів.
• Розробити механізми державного співфінансування проєктів на рівні громад, регіонів і держави, які фінансуватимуться за рахунок ЄС та інших джерел.
• Створити, відповідно до вимог політики згуртованості ЄС, багаторівневу систему інституцій для управління Європейськими структурними та інвестиційними фондами.
• Створити в Україні систему управління інвестиційними ресурсами Спільної аграрної політики ЄС.

Щодо виконання рекомендацій ЄС у звіті «Україна 2023»

8 листопада 2023 року ЄК оприлюднила Звіт «Україна 2023», в якому проаналізована готовність України до інтеграції та прогрес досягнутий по кожній з 33 глав Acquis ЄС, в тому числі Главі 22 – Регіональна політика та координація структурних інструментів.

Нормативно-правові акти та інші документи опубліковані на сайті Мінінфраструктури у 2023-2024 роках в рубриці «Політика регіонального розвитку»

Стратегічне планування регіонального розвитку

• Наказ Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України “Про утворення комісії для оцінки і віднесення територій до функціональних типів”
• Перелік територіальних громад, що віднесені до територій відновлення за рішенням Комісії для оцінки і віднесення територій до функціональних типів
• Постанова “Деякі питання розроблення Державної стратегії регіонального розвитку України і плану заходів з її реалізації та проведення моніторингу реалізації зазначених Стратегії і плану заходів”
• Постанова “Деякі питання розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації та проведення моніторингу реалізації зазначених стратегій і планів заходів”
• Закон України про засади державної регіональної політики
• Державна стратегія регіонального розвитку на 2021-2027 роки
• ЗВІТ про проведення моніторингу реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки та виконання Плану заходів з її реалізації на 2021-2023 роки у 2021 – 2022 роках
• Додаток до звіту: Інформація про стан виконання заходів на 2021—2023 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на 2021—2027 роки
• Методичні рекомендації щодо порядку розроблення, затвердження, реалізації, проведення моніторингу та оцінювання розвитку регіонів та територіальних громад
• Постанова Кабінету Міністрів України “Про затвердження порядків з питань відновлення та розвитку регіонів і територіальних громад” (від 18 липня 2023 р. № 731)

Агенції регіонального розвитку

• Звіт про про результати діяльності Агенцій регіонального розвитку у 2023 році
• Додаток до звіту
• Типове положення про агенцію регіонального розвитку
• Звіт за 2022 рік

Моніторинг регіонального розвитку

• Звіт про виконання плану заходів на 2021-2023 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на 2021-2027 роки за 2023 рік
• МОНІТОРИНГОВИЙ ЗВІТ про реалізацію Державної стратегії регіонального розвитку України за 2023 рік
• Моніторинговий звіт щодо стану розроблення та затвердження стратегічних документів у територіальних громадах
• Порядок функціонування єдиної геоінформаційної системи здійснення моніторингу та оцінювання розвитку регіонів та територіальних громад

Фінансування регіонального розвитку

• Деякі питання фінансування програм та проєкт регіонального розвитку
• Деякі питання державного фонду регіонального розвитку

Реформа децентралізації Дорожня карта

• Дорожня карта децентралізації
• ПЛАН ЗАХОДІВ з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2024 – 2027 роки
• ACTION PLAN on reforming local self-government and territorial organization of power in Ukraine for 2024 – 2027
• ОПЕРАЦІЙНИЙ ПЛАН реалізації проєкту Плану заходів з реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні на 2024 – 2027 роки
• OPERATIONAL PLAN of implementation of the Action Plan on reform of local government and territorial organization of government in Ukraine for 2024-2027

[1] «Тверда» – економічна (дороги, порти, склади, системи зв’язку тощо) і соціальна (школи, лікарні, бібліотеки, театри, стадіони та ін.) інфраструктура

[2] «М’яка» інфраструктура – публічне інвестування у розвиток інновацій, підприємництво, людський капітал, освіту (включно з неформальною), соціальний капітал, охорону здоров’я, багаторівневе (добре) врядування, економіку знань, зелені технології, енергоефективність тощо. Досвід розвинених країн свідчить про посилення впливу «м’якої» інфраструктури, порівняно з традиційною «твердою», на здатність економіки створювати і стимулювати якісні технологічні зміни, що ведуть до економічного зростання.