Частину третю читайте за посиланням

Яким вбачається сьогодні вихід із ситуації, коли можливість поєднання в одному договорі кількох форм співробітництва законодавчо передбачена, а сам порядок чи методика цього процесу відсутні?

Класичним варіантом виходу із цієї ситуації принаймні могло би бути:

• внесення змін до частини 3 статті 4 Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (далі – Закон), які прибрали б з її тексту неоднозначні слова «елементи» та конкретизували б її правозастосовний зміст в цілому;
• доповнення статті 4 Закону відсильною нормою, яка визначила б правове підґрунтя для додаткового унормування на підзаконному рівні порядку поєднання кількох форм співробітництва в одному договорі та зобов’язала б профільне міністерство підготувати і затвердити відповідний документ.

Зрозуміло, що в умовах воєнного стану розраховувати на такий перебіг подій у найближчій перспективі мабуть не варто, тому поговоримо про те, як бути сьогодні тим представникам громад-потенційних суб’єктів співробітництва, якщо вони все ж вирішили поєднати кілька форм співробітництва в одному договорі?

Давайте спробуємо відповісти на це запитання в контексті розгляду однієї конкретної ситуації. Наприклад, заінтересовані територіальні громади вирішили на умовах співробітництва запровадити інтегровану систему управління побутовими відходами, яка передбачає таке:

1) делегування одному із суб’єктів співробітництва іншими суб’єктами співробітництва виконання завдання, зміст якого полягає у визначенні для усіх громад-учасників співробітництва на конкурсних засадах суб’єкта господарювання, що здійснює у межах певної території надання послуг з вивезення побутових відходів спеціально обладнаними для цього транспортними засобами (див. підпункт 23 пункту "а" статті 30 Закону №280 №280/97-ВР);

2) реалізацію спільного проекту, що передбачає запровадження на території громад-учасників співробітництва інтегрованої системи управління відходами;

3) спільне фінансування (утримання) наявного в одній із громад комунального підприємства, що здійснюватиме у межах певної території надання послуг з вивезення побутових відходів та наявного в одній із громад комунального підприємства, яке як полігон твердих побутових відходів забезпечуватиме приймання відповідних відходів та їх захоронення.

Запровадити інтегровану систему управління відходами в цілому можна було б і шляхом укладення трьох окремих договорів про співробітництво, втім, представники потенційних суб’єктів співробітництва виявили бажання скористатися законодавчою новелою та поєднати в одному договорі три перераховані вище форми співробітництва.

Необхідно знати! Закон України «Про співробітництво територіальних громад» (далі – Закон) визначив перелік обставин, які підлягають обов’язковому відображенню у договорі про співробітництво за кожною із п’яти сьогодні існуючих форм співробітництва (див.: частину 2 статті 10, частину 1 статті 11, частину 1 статті 12, частину 2 статті 13, частину 2 статті 14).

Наявність цієї вимоги Закону означає наступне. При підготовці проекту договору з поєднанням кількох форм співробітництва у його тексті мають бути відображені усі ті обставини, що визначені наведеними вище нормами для кожної форми співробітництва як обов’язкові. Давайте розглянемо переліки таких обов’язкових обставин для тих трьох форм співробітництва, в рамках яких відповідні громади мають намір запровадити інтегровану систему управління побутовими відходами.

Так, договір про співробітництво у частині делегування виконання окремих завдань повинен, зокрема, містити (частина 2 статті 10 Закону):

1) перелік завдань, що делегуються органу місцевого самоврядування суб’єкта співробітництва;

2) найменування органу місцевого самоврядування суб’єкта співробітництва, якому делегуються завдання інших органів місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва;

3) найменування органів місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва, які делегують завдання відповідному органу місцевого самоврядування одного із суб’єктів співробітництва;

4) вимоги до виконання органом місцевого самоврядування одного із суб’єктів співробітництва делегованих іншими суб’єктами співробітництва завдань;

5) обсяг коштів місцевих бюджетів, що передаються місцевому бюджету органу місцевого самоврядування суб’єкта співробітництва на виконання делегованих завдань;

6) строк, на який делегуються завдання;

7) форму і порядок звітування про стан виконання та фінансування делегованих завдань;

8) порядок припинення договору та розв’язання спорів під час його виконання.

Договір про співробітництво у частині реалізації спільного проекту своєю чергою має містити (частина 1 статті 11 Закону):

1) мету спільного проекту;

2) строки та умови його реалізації;

3) перелік заходів органів місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва, що передбачається здійснити у рамках реалізації спільного проекту;

4) обсяги фінансування спільного проекту органами місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва;

5) форму участі органів місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва у рамках реалізації спільного проекту;

6) механізм координації діяльності органів місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва;

7) порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання;

8) відповідальність сторін.

Що стосується договору про співробітництво у частині спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, то він повинен містити (частина 1 статті 12 Закону):

1) перелік підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, що передбачається спільно (усіма суб’єктами співробітництва) фінансувати (утримувати);

2) обсяг фінансових ресурсів, який органи місцевого самоврядування суб’єктів співробітництва планують виділити для спільного фінансування (утримання) підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, а також порядок здійснення видатків з місцевих бюджетів;

3) умови щодо надання (виробництва) підприємствами, установами та організаціями комунальної форми власності, що спільно фінансуються (утримуються) суб’єктами співробітництва, послуг (продукції) для суб’єктів співробітництва;

4) спосіб розподілу між суб’єктами співробітництва отриманих доходів та можливих ризиків, пов’язаних з діяльністю підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, що спільно фінансуються (утримуються);

5) форму і порядок подання звітності про результати діяльності підприємств, установ та організацій комунальної форми власності, використання ресурсів, у тому числі фінансових;

6) порядок припинення дії договору та розв’язання спорів під час його виконання.

Якщо подивитися у Примірні форми договорів про співробітництво (далі – Примірні форми), то неважко буде побачити, що усі наведені вище обставини рознесені по відповідних структурних частинах кожного із трьох договорів і такі структурні частини у цих договорах відрізняються між собою та не співпадають (див. Таблицю 1).

Таблиця 1

Структура договорів про співробітництво, залежно від його форми (перші три форми співробітництва)

А не співпадають вони тому, що Примірні форми договорів в контексті передбачених Законом форм співробітництва визначили для кожного окремого договору структуру у вигляді розділів. А ці розділи своєю чергою є співзвучними з деякими обставинами, які згідно із Законом підлягають обов’язковому відображенню у договорі про співробітництво. Оскільки кожна форма співробітництва має своє предметне призначення, то й обставини, що необхідно відображати у кожному із договорів про співробітництво тією чи іншою мірою є різними.

За такої ситуації цілком логічно можна завбачити, що у разі поєднання в одному договорі першої, другої і третьої форми співробітництва можуть виникати щонайменше такі запитання:

• структуру якого із трьох договорів, визначених Примірними формами, потрібно взято за основу?
• у яких розділах договору мають бути відображені ті обов’язкові обставини решти двох договорів, що не охоплюються відповідними розділами взятого за основу договору?
• чи може договір з поєднанням кількох форм співробітництва мати структуру, яка буде відмінною від тієї структури, що передбачена Примірними формами для кожного із договорів про співробітництво за першими трьома формами співробітництва?

Однозначних відповідей на ці запитання сьогодні не існує принаймні з декількох причин. По-перше, сам порядок поєднання в одному договорі кількох форм співробітництва залишається не унормованими ні законодавчими, ні підзаконними актами. По-друге, навіть за наявності таких актів завжди матимуть місце ті чи інші правозастосовні нюанси, які стосуватимуться конкретних практичних ситуацій. З огляду на ці та деякі інші обставини можна буде передбачити, що поєднання потенційними суб’єктами співробітництва в одному договорі кількох форм співробітництва найближчим часом широко не застосовуватиметься. Однак, не виключено, що деякі територіальні громади в рамках співпраці з проєктами міжнародної технічної допомоги та залученими профільними експертами наважаться на такий крок.

Для порівняння! Зміст другого речення частини 3 статті 4 Закону схожий на рецепт страви, у якому вказані лише інгредієнти, а сам порядок приготування страви відсутній. У разі приготування страви за таким рецептом, так само як і у разі підготовки проекту договору з поєднанням кількох форм співробітництва завжди існуватиме ризик зробити щось не так.

Якщо у приготуванні страви можна буде експериментувати на свій страх і ризик, псуючи щоразу ті чи інші інгредієнти, доки не вийде щось пристойне, то із підготовкою проекту договору, в якому поєднуватимуться кілька форм співробітництва, такий варіант, м’яко кажучи, буде не зовсім прийнятним. Однак, якщо представники відповідних громад як потенційних суб’єктів співробітництва вирішили в одному договорі поєднати кілька форм співробітництва, то вони перш за все мають бути чітко переконані, що один договір із трьома поєднаними формами співробітництва буде кращим з різних точок зору, аніж три окремі договори.

Зверніть увагу! Одна китайська мудрість каже: «Перш ніж кудись увійти, треба добре подумати, як звідти вийти». Теж саме можна сказати й про договір з поєднанням кількох форм співробітництва, зокрема: «Перш ніж наважитися на договір з поєднанням кількох форм співробітництва, варто добре подумати про його виконання з практичної точки зору та пов’язані з цим можливі складнощі».

Яким же чином процитовану вище мудрість можна буде використати для того, аби визначити, що буде краще: три окремих договори чи один, який вміщуватиме інформацію з трьох договорів?

Вважаю, що відповідь на це запитання потрібно шукати у кожному конкретному випадку шляхом порівняльного аналізу обидвох варіантів. Який варіант буде більш зручним для усіх представників відповідних територіальних громад як безпосередніх виконавців договору/договорів про співробітництво, той варіант і потрібно буде обрати. А для цього комісії з підготовки проекту договору/договорів про співробітництво необхідно буде підготувати принаймні обидва варіанти. Втім, тут є одне але. Навіть якщо докласти певних зусиль і все ж таки поєднати означені три форми співробітництва в одному договорі, то з часом може постати інше запитання, а сáме: наскільки зручно буде виконувати такий договір без фахової допомоги тих, хто допомагав готувати його проект? Це питання матиме неабияке значення у тому випадку, коли допомога у підготовці проекту договору з поєднанням кількох форм співробітництва надавалась залученими експертами. Адже згодом може так статись, що раніше залучені експерти через конфлікт інтересів чи інші об’єктивні обставини не зможуть надавати фахові роз’яснення та/чи консультації щодо практичного виконання тих чи інших положень відповідного договору. Додатково ускладнити вирішення цього питання може й наявність ситуації, за якої кожна сторона матиме власний та «єдино правильний» спосіб виконання тих и інших положень такого договору.

Тому вибір варіанту щодо підготовки кількох договорів чи одного договору з поєднанням кількох форм співробітництва залежатиме від низки чинників, які потрібно буде враховувати у кожному конкретному випадку. Це стосується і стадії підготовки проекту договору, і його виконання через деякий період часу (коли розробники договору вже точно не пам’ятатимуть, що вони мали на увазі при формулюванні його тих чи інших положень).

Важливо! Якщо закон передбачає можливість вчинення певних дій і при цьому не визначає сам порядок їх вчинення, то за такої ситуації застосування норм із загальним (неконкретизованим) змістом суттєво ускладнюється або стає взагалі неможливим.

Що стосується самого порядку поєднання кількох форм співробітництва в одному договорі, то до внесення відповідних змін до Закону це питання можна було б вирішити, наприклад, за допомогою розроблення відповідних методичних рекомендацій. Такий підхід сприяв би щонайменше забезпеченню підготовки проектів договорів з поєднанням кількох форм співробітництва на єдиній методичній основі.

І наостанок. Варто пам’ятати, що поєднання кількох форм співробітництва в одному договорі є лише альтернативним, тобто необов’язковим способом укладення договору про співробітництво заінтересованих громад.