Автор: Д-р Фелікс Розель, економіст із Інституту ІФО в Дрездені, Німеччина

Його дослідження зосереджуються на питаннях місцевого самоврядування, демократії участі та урбанізації.

---

 

Резюме

Східна Німеччина рішуче скоротила кількість громад з 12 500 до менш ніж 2500. Центральний уряд очікував значної економії від масштабу, скорочення витрат і надання професійних послуг в укрупнених громадах. Після значних протестів у 2017 році об’єднання було призупинено. Тисячі громадян згуртувалися, побоюючись, що подальші реформи об’єднання сприятимуть створенню великих громад і вони можуть втратити контроль над місцевими справами. Зрештою центральний уряд скасував всі плани щодо примусових об’єднань у контексті зростання протестів і кількості голосів, відданих за популістів на загальнонаціональних виборах.

Протести в Східній Німеччині зробили свій внесок в обговорення оптимальних розмірів громад задля впровадження належного місцевого управління. У цій статті ми проаналізували це питання через дослідження реформ об’єднання, які тривали у Східній Німеччині близько тридцяти років. У ході дослідження було виявлено, що розмір відіграє неоднозначну роль. З одного боку, великі органи місцевого самоврядування професійно зростають і є більш спроможними забезпечувати ефективне управління бюджетом (адже нові завдання, набуті після децентралізації, вимагають такої спроможності. З іншого боку, невеликі громади краще адаптують політику до місцевих потреб. Нові дані свідчать, що надвеликі східнонімецькі громади вже стають некерованими, втрачається зв’язок між місцевими адміністраціями й громадянами, в них розмивається локальна ідентичність, зникає інтерес до місцевих питань.

Висновки, які можуть бути релевантними для України, полягають у тому, що створення нових укрупнених громад[1] має бути узгоджене з технічними потребами адміністративного характеру, з одного боку, й підсилювати місцеву демократію, з іншого боку, аби скористуватись значним потенціалом реформи децентралізації. «Оптимальний розмір» чітко врівноважує три аспекти належного місцевого управління: адміністративна спроможність, керованість і участь громадян.

Після короткої довідки основна частина цієї статті спочатку стисло представляє методи та дані, використані в емпіричній частині. Далі слідує опис 30-ти років досвіду об’єднання місцевих органів влади на сході Німеччини та уроки, які можна використати для реформи в України. Вкінці представлено дані, що стосуються розміру громади та участі у місцевих виборах, а концептуальні рамки для визначення «оптимального розміру» описано як висновок.

 

Контекст

Зміна місцевих кордонів може виявитись дуже емоційним процесом. Навесні 2017 року в деяких містах Східної Німеччини відбулися найбільші політичні мітинги після знаменитих «понеділкових демонстрацій» 1989 року, коли громадяни вийшли на марш проти комуністичного режиму. На Рисунку 1 зображено протести у маленькому місті Зоннеберг, де тисячі людей зібралися на ринковій площі. Протести були спрямовані проти планів центрального уряду щодо примусового об’єднання органів місцевого самоврядування. Дедалі більше громадян збиралися на мітинги, подавали петиції та підтримували прямі демократичні ініціативи. Опитування показали, що 69% населення Східної Німеччини проти нової реформи укрупнення, тільки 25% підтримали цю ініціативу[2]. Після декількох місяців протестів, що постійно зростали, і злету підтримки популістських партій на загальнонаціональних виборах центральний уряд скасував усі плани щодо примусового об’єднання в кінці 2017 року.

 

Рисунок 1. Протест проти об’єднання у Східній Німеччині (травень 2017 р.)

Фото показує мітинг проти об’єднання 8 травня 2017 року в місті Зоннеберг.
Джерело: Крайс (окружна) адміністрація Зоннеберга (голова уряду Майкл Фольк).

 

Масштабування місцевих адміністрацій не є унікальним для Східної Німеччини. Багато інших країн Центральної та Східної Європи реалізували аналогічні реформи місцевого самоврядування після падіння «залізної завіси». Наприклад, Болгарія, Естонія й Латвія об’єднали місцеві органи влади. Об’єднання, як правило, поєднувалося з новими повноваженнями, делегованими новим органам місцевого самоврядування[3]. Логічне обґрунтування реформи об’єдання в Україні добре ілюструє цю ідею: нові громади створюються разом із новими обов’язками. Децентралізація публічних послуг від центральних до місцевих органів влади розширює можливості громад і наближує процес прийняття рішень до людей. Це може полегшити оцінювання політиків виборцями, підвищити підзвітність та довіру до адміністрацій і політиків.

Отже, що пішло не так, чому тисячі східних німців виступили проти реформ об’єднання у 2017 році? Причиною протестів є суть процесу об’єднання в Східній Німеччині, який відрізняється від багатьох інших країн. З 1990 року центральний уряд постійно переглядав місцеві кордони — іноді щороку. Значно зросла невизначеність. Багато процесів об’єднань були розроблені «зверху донизу», а також включали примусові злиття. Найважливіше те, що модель реформи в Східній Німеччині навряд чи взагалі передбачала будь-яку децентралізацію. Збільшення меж і територій майже повністю обумовлювалося «технічними аспектами» адміністративної спроможності: економією від масштабу, скороченням витрат або ефективністю послуг. Об’єднання громад у Східній Німеччині часто просто було спрямоване на збільшення чисельності населення: чим більше, тим краще. Цю стратегію підтримали багато експертів, що займалися питаннями адміністративних послуг. Але вона раптово змінили свою позицію на початку 2017 року, коли тисячі східних німців виступили за менші за розміром громади. Люди були стурбовані тим, що подальші реформи об’єднання сприятимуть створенню великих громад і вони можуть втратити контроль над місцевими справами. Отже, Східна Німеччина є досить унікальним випадком для досліджень, який дозволяє відокремити наслідки зміни розміру юрисдикції громади від аспектів децентралізації (які часто збігаються в багатьох інших країнах).

У цій статті ми використовуємо особливий характер реформи об’єднання в Східній Німеччині для дослідження того, яким чином розмір громади впливає на різні аспекти місцевого самоврядування. Основна увага приділяється «м’яким чинникам» якісного місцевого управління, які не були широко охоплені в численних дискусіях щодо реформ об’єднання досі: близькість, увагу до запитів громадян і участь громадянського суспільства. Основні висновки відповідних досліджень, які описано в цій статті, свідчать, що розмір відіграє менш однозначну роль у ефективному місцевому управлінні, ніж вважалось раніше. Великі громади можуть мати спроможність забезпечувати ефективність витрат. Менші натомість - мають перевагу в адаптації політики до місцевих потреб, оскільки управління здійснюється ближче до місцевої спільноти. У результаті процесу об’єднання було ліквідовано понад 80 000 депутатських місць у місцевих радах зі 120 000, що існували раніше, залишивши сотні східнонімецьких сіл без політичного представництва на будь-якому рівні влади. У результаті попередні дослідження показали, що явка виборців, число кандидатів на місцевих виборах, а також локальна ідентичність зменшилася після того, як були створені великі громади, натомість кількість голосів за популістів зросла.

З 2014 року Україна розпочала впровадження реформи місцевого самоврядування. Ключовим елементом реформи є передача повноважень і ресурсів, головним чином у сфері охорони здоров’я й освіти, органам місцевого самоврядування, які добровільно об’єдналися та утворили нові громади[4]. Децентралізація й укрупнення йдуть пліч-о-пліч, щоб гарантувати, що існують адекватні адміністративні спроможності для виконання нових повноважень. Утім, перші свідчення з нових українських громад, представлені в цій статті, схожі на досвід Східної Німеччини і показують, що явка виборців вища в невеликих громадах.

 

Роль розміру юрисдикції громади

 

Методи та дані

У цій статті ми поєднуємо комплексний огляд літератури з новим аналізом німецьких і українських даних щодо місцевих виборів. По-перше, ми підсумуємо дослідження, що оцінюють реформи об’єднання в Східній Німеччині. Наша основна увага буде зосереджена на впливі розміру громади на процес прийняття місцевих рішень, залученість громадян і місцеву демократію. Найкращими наявними доказами є дослідження, які порівнюють об’єднані громади з контрольною групою громад до та після об’єднання. Цей квазіекспериментальний дизайн дослідження дає змогу виокремити вплив розміру юрисдикції з-поміж інших ефектів. У доповнення до східнонімецького досвіду ми також розглянемо докази з інших країн — в основному Центральної та Східної Європи.

По-друге, ми використовуємо нові дані про вибори в громадах України та Східної Німеччини. Ми зібрали дві групи даних і порівняли явку виборців на перших виборах в українських громадах із результатами виборів у об’єднаних громадах Східної Німеччини у федеральній землі Тюрінгія. Гіпотеза полягає в тому, що розмір громад впливає на політичну участь в обох країнах. Ми перевірили, чи пов’язаний розмір юрисдикції з різницею в явці виборців на місцевих виборах. Ми представляємо дані у вигляді діаграм розсіювання та простих статистичних даних. Для того щоб наші результати можна було порівняти між країнами, ми обмежили вибірку до 197 українських і 162 східнонімецьких укрупнених громад із менше ніж 10 000 виборців. В обох країнах місцеві вибори були проведені в 2018 або 2019 році. Дані про східнонімецькі громади отримані від Статистичного бюро німецької землі Тюрінгія (Thüringer Landesamt für Statistik), тоді як українські дані були зібрані й люб’язно надані Програмою «U-LEAD з Європою».

 

Досвід Східної Німеччини

Передумови

Реформи об’єднання ліквідували понад 10 000 громад Східної Німеччини після Другої світової війни. Число місцевих органів влади зменшилося з 12 500 в 1946 році до 7500 у комуністичну епоху станом на 1989–1990 роки, а постійні об’єднання після німецького возз’єднання зменшили кількість громад до менше ніж 2500. Ці об’єднання були добровільними, «напівдобровільними» (із вагомими фінансовими стимулами), але часто також вимушеними і, як правило, включали мінімальну кількість населення та максимальну площу для нових громад. Сьогодні близько 5200 громадян живуть у середній східнонімецькій громаді площею близько 45 квадратних кілометрів (за винятком Берліна). 98% усіх об’єднань громад у Німеччині між 1990 і 2020 роками відбувалися в східній частині; в Західній Німеччині громади в цей період майже не об’єднувалися.

Реформи об’єднання були в основному обґрунтовані швидкими темпами зниження кількості східнонімецького населення. Східна Німеччина втратила 5 млн жителів, переважно молодих, із 1946 року, й тепер загальна чисельність населення повернулася до позначки 1905 року[5]. Західна Німеччина, навпаки, зросла більш ніж на 20 млн жителів після Другої світової війни. Що стосується передумов адміністративно-територіальних реформ, то експерти стверджували, що адміністрації внаслідок скорочення й старіння населення громад у Східній Німеччині будуть не в змозі працювати ефективно в майбутньому. Більші адміністрації, як правило, більш спеціалізовані та здатні вирішувати складні завдання. Децентралізація не досягла своєї мети. На відміну від поточної української реформи, були децентралізовані лише кілька додаткових повноважень для східнонімецьких громад, які вже користувалися значною автономією. Об’єднання територій у Східній Німеччині було радше спрямоване на економію коштів, зростання ефективності й поліпшення якості послуг. Уряди деяких земель очікували величезної економії місцевих операційних витрат, які, за попередніми оцінками, становлять від 10% до 30%.

 

Економічні ефекти

Об’єднання у Східній Німеччині мало чітке економічне підґрунтя. Тим не менше, підрахунки, проведені в останні роки, показали, що збільшення розмірів громад у Східній Німеччині в останні роки часто ніяк не вплинуло на поліпшення показників бюджету й економічного зростання. У якості доказу можна сказати, що попередні оцінки про обсяги заощаджень були занадто оптимістичні; якщо й було досягнуто економії коштів, ці ефекти були в основному обмежені невеликими громадами.

• Витрати: У маленьких східнонімецьких громадах дослідження показали деяку економію в адміністративних витратах після об’єднання[6]. Натомість об’єднання великих громад навряд чи скоротило витрати[7]. Останні огляди літератури, що включають аналіз кількох країн, підтверджують східнонімецький досвід: ефекти від зміни розміру громад в основному обмежуються адміністративними видатками, які становлять лише незначну частину державних витрат[8].
• Зростання: Об’єднання не змогло стимулювати економічне зростання в укрупнених східнонімецьких громадах, але економічна діяльність значно перемістилася. Робочі місця, доходи та мешканці більше концентруються в центрі[9]. Колишні міста-центри громад у Східній Німеччині втратили велику частку їхнього населення, після того як місцеві адміністрації були об’єднані в новому центрі, й тисячі службовців перемістилися з сільських районів у міські центри[10].
• Ефективність: Жодне дослідження, розглянуте в цій статті, ще не дало оцінки, чи змінили об’єднання адміністративну ефективність або спроможності у Східній Німеччини. Однак виявилося, що маленькі східнонімецькі громади працювали на ефективному рівні вже до реформи об’єднання, оскільки багато з них співпрацювали і ділили адміністративні видатки[11]. Дані зі Швейцарії показують, що об’єднання мають обмежений вплив на власні оцінки обмежень адміністративної діяльності[12]. Інші опитування підтверджують, що дані про взаємозв’язок розміру й ефективності є непереконливими[13].

 

Політичні наслідки

У дискурсі про реформи об’єднання у Східній Німеччині домінувала економічна перспектива. Політичні аспекти відігравали лише другорядну роль. Однак об’єднання скоротило не тільки бюрократію, а й можливості для участі. Після перших демократичних місцевих виборів на початку 1990 року понад 120 000 громадян були обрані до місцевих рад. Через три десятиліття муніципальних об’єднань залишилося тільки близько 37 000 депутатських місць. Зміни розмірів мали істотний вплив на коріння демократії, а відтак — на «м'які чинники» доброго врядування.

• Представництво. Об’єднання в Східній Німеччині ліквідувало три з чотирьох неоплачуваних мандатів у місцевих радах починаючи з 1990 року. Сьогодні в будь-якій східнонімецькій громаді більше сіл, ніж місцевих депутатів, сотні громад залишаються без політичного представництва на будь-якому рівні влади. Дані з Чеської Республіки показали, що густонаселені регіони домінують у об’єднаних місцевих радах[14]. Багато проблем і голосів сільських жителів можуть залишитися не почутими, розрив між містами й селами збільшується.
• Ідентичність. Один із чотирьох громадян Східної Німеччини втратив свою місцеву самобутність після реформ об’єднання[15]. Громадяни розмахували місцевими прапорами й гербами влітку 2017 року, коли десятки тисяч людей виступили проти вимушених об’єднань у Східній Німеччині. Локальна ідентичність — це не тільки фольклор, було виявлено, що це дуже важлива передумова залученості, волонтерства й толерантності у Східній Німеччині[16]. «Відірвані» виборці також виявилися більш сприйнятливими до популізму. Частка голосів за популістські партії в об’єднаних громадах Східної Німеччини зросла[17].
• Керованість. З великими громадами важко мати справу як місцевим політикам, так і виборцям. Данське дослідження показує, що у більших громадах місцеві політичні процеси  стають більш комплексними[18]. Часто лише професійні політики здатні впоратися зі зростаючим обсягом роботи в об’єднаних громадах. Відповідно було встановлено, що кількість кандидатів на місцевих виборах у Східній Німеччині зменшується після об’єднання[19]. Оскільки моніторинг місцевої політики ускладнюється, громадяни данських об’єднаних громад почуваються менш обізнаними про місцеві справи. Довіра й задоволеність місцевими політиками й процесом управління теж знижуються[20].
• Участь. Розмір зменшує представництво, ідентичність, а також залученість. Дослідження багатьох країн однаково показали, що явка виборців на місцевих виборах зменшується після об’єднання — в Східній Німеччині й у інших місцях[21]. Вплив одного голосування на кінцевий результат виборів набагато більший у громаді з 50 жителями, ніж у 50-тисячному місті. Серія оглядів літератури підтверджує, що участь у місцевих виборах нижча в більших юрисдикціях[22].

Отже, реформи об’єднання у Східній Німеччині були спрямовані на економічні аспекти, але в основному призвели до непередбачуваних і несподіваних політичних побічних ефектів. Голови місцевих органів влади повинні очолювати дуже великі адміністрації з тисячами працівників. Сьогодні кожен місцевий депутат мусить нести навантаження чотирьох депутатів порівняно з 1990 роком, обслуговуючи громади з 50 й більше селами. Наразі об’єднані органи місцевого самоврядування у Східній Німеччині можуть діяти дещо економніше, але чиновники здатні лише приблизно розуміти справжні місцеві потреби. Відстань між громадянами та місцевою політикою зросла, явка виборців зменшилася.

 

Українські громади

Одним із перших помітних результатів української реформи місцевого самоврядування є явка виборців на місцевих виборах. Якщо громадяни зацікавляться місцевими справами, вони, швидше за все, проголосують, і явка виборців збільшиться. На відміну від Східної Німеччини, децентралізація та об’єднання в Україні йдуть пліч-о-пліч. Обидва аспекти реформи можуть вплинути на явку виборців. З одного боку, децентралізація розширює можливості місцевих громад. Явка виборців, швидше за все, зросте, якщо місцеві повноваження також збільшуватимуться. З іншого боку, більші громади мають нижчий рівень явки, оскільки індивідуальне голосування має менше значення, ніж у невеликих громадах. Це показав східнонімецький досвід і аналіз причинно-наслідкових даних багатьох інших країн. Отже, українська реформа може призвести до глобального збільшення явки виборців у нових громадах, але з різницею в малих та великих громадах. Оскільки ми не вивчаємо даних попередніх місцевих виборів, то можемо дослідити лише вплив розміру в групі нових громад у порівнянні з результатами та даними зі Східної Німеччини.

Рисунок 2 включає 162 об’єднані громади в Східній Німеччині (Gemeinden, ліва сторона) і 197 новостворених українських громад (права сторона). Кожна точка демонструє об’єднану громаду відповідної країни яка має менше ніж 10 000 виборців. Вертикальна вісь показує частку виборців, які брали участь у місцевих виборах в 2018–2019 роках, горизонтальні показники означають кількість виборців і розмір юрисдикції. Результати на Рисунку 2 показують, що явка змінюється більше в українських громадах, ніж у східнонімецьких. У середньому явка виборців також дещо вища в громадах Східної Німеччини, ніж в українських. Незважаючи на цю різницю в рівнях залученості, співвідношення між розміром і явкою виборців вражаюче схоже в обох країнах: чим більша об’єднана громада, тим менша частка виборців на місцевих виборах. Також можна порівняти криву регресії, яка відображає масштаб впливу: там, де кількість виборців збільшується на 1000 і більше, явка зменшується приблизно на 1% в обох країнах[23]. Ця негативна кореляція відповідає даним досліджень, які підтверджують негативний причинно-наслідковий зв’язок між розміром і участю в місцевих виборах. На жаль, ми не досліджуємо показників явки до впровадження реформи для порівняння наслідків об’єднання й наслідків децентралізації. Децентралізація може збільшити явку в усіх громадах, але в менших громадах цей ефект буде помітніший.

 

Рисунок 2. Активність виборців і розмір об’єднаних громад

На малюнку порівняно розмір громади (кількість виборців) та явку виборців (частка громадян, що мають право голосу, які прийшли на вибори) на місцевих виборах в 162 укрупнених східнонімецьких громадах (зліва) і 197 українських громадах (справа). Вибори проводилися в 2018 або 2019 році.
Джерело: Thüringer Landesamt für Statistik (Статистичне управління німецької землі Тюрінгія), U-LEAD з Європою.

 

Основні висновки

Громадяни очікують професійних публічних послуг. Більші адміністрації, як правило, більш спеціалізовані й тому здатні вирішувати складні завдання. То чи слід нам просто збільшити розмір громад? Зовсім ні. Основний урок від тридцяти років постійних реформ об’єднання в Східній Німеччині полягає в тому, що адміністративна спроможність є тільки одним із аспектів належного місцевого врядування. Для належного місцевого управління в рівній мірі потрібні знання на місцях, здатність реагувати на потреби та залучення місцевої спільноти. Більша адміністрація може працювати при дещо нижчих витратах і вищому рівні якості, але менші юрисдикції можуть краще адаптувати політики до місцевих потреб. Місцеві кордони також впливають на емоції, ідентичність і демократію. Якщо занадто багато неоднорідних органів місцевого самоврядування об’єднуються, розрив між містом і селом збільшується, представництво та участь зменшуються, а популізм зростає.

Реформа місцевого самоврядування в Україні є чудовим шансом за умови, якщо нові громади ретельно збалансують технічні потреби адміністративної спроможності та місцевої демократії. На відміну від Східної Німеччини, де центральний уряд створив великі нові громади, створення нових укрупнених громад в Україні перебуває в руках посадовців на місцевому рівні. Це дає змогу формувати кордони громад, які дійсно відповідають місцевим потребам і перевагам. На жаль, не існує простого емпіричного правила щодо зміни розміру органів місцевого самоврядування. Рисунок 3 ілюструє переваги та недоліки реформи об’єднання, які мають враховуватися для створення належного місцевого врядування, чітко врівноважуючи адміністративна спроможність, керованість і участь. Оптимальний розмір громад цілком може відрізнятися по всій країні, в залежності від важливості цих критеріїв для місцевих спільнот. У будь-якому випадку три десятиліття реформ об’єднання у Східній Німеччині показали, що зосередження уваги лише на адміністративній спроможності може поставити під загрозу позитивний вплив децентралізації.

 

Рисунок 3. Критерії належного місцевого управління

Належне місцеве управління
Адміністративна спроможність	Керованість	Участь
Витрати, зростання, ефективність	Місцеві знання, близькість, чуйність	Ідентичність, демократія, участь у місцевих справах
Зростає зі збільшенням розміру громад	Зменшується зі збільшенням розміру громад	Зменшується зі збільшенням розміру громад

Джерело : Власна ілюстрація

 

Додаткова література

• Спеціальний випуск журналу Local Government Studies 45 (5) 2019 року присвячений муніципальним об’єднанням і включає кілька цікавих прикладів реформ об’єднання, а також узагальнює дані останніх академічних досліджень. Онлайн-посилання: https://www.tandfonline.com/toc/flgs20/45/5?nav=tocList.
• Якщо фізичні відстані й розміри громад значно зростають, програми та веб-інтерфейси стають цінними інструментами для місцевих громад. Яскравими прикладами є «Open Budgets» (https://openbudgets.eu/ ) або «Smarticipate» (https://translate.google.com/translate?hl=uk&prev=_t&sl=en&tl=uk&u=https://www.smarticipate.eu/ ), які успішно використовують кілька європейських міст.
• Використання потенціалу міжмуніципального співробітництва, яке передбачає селективну взаємодію двох або більше дрібних місцевих органів влади, в той час як усі політичні повноваження залишаються за партнерами: https://www.coe.int/en/web/good-governance/imc-eap.

Усі гіперпосилання були останній раз перевірені в серпні 2020 року.

Переклад: Ганна Сеїд-заде

Редактор: Оксана Шевченко

Усі терміни в цій статті повинні сприйматись як гендерно-нейтральні

 

Д-р Фелікс Розель брав участь в Міжнародному експертному обговоренні  «Розширення прав і можливостей громад. Розбудова стійких і сталих органів місцевого самоврядування», організованому Програмою «U-LEAD з Європою» в грудні 2019 року. Промова, яку він виголосив в межах одного з воркшопів конференції, знайшла своє продовження і у цій статті. Попри пізню публікацію, стаття залишається актуальною та для поточної дискусії щодо наступних кроків реформи місцевого самоврядування в Україні.

Від імені Програми «U-LEAD з Європою», ми хотіли б висловити нашу щиру подяку за обидва внески д-ра Розеля. Ця публікація увійде до майбутньої Збірки статей, яка буде опублікована онлайн.

Збірка статей – це збірник письмових внесків, підготовлених українськими та міжнародними експертами, науковцями та посадовцями після Міжнародних експертних обговорень, організованих Програмою «U-LEAD з Європою» у 2019 та 2020 роках. Статті порушують питання у галузях регіонального та місцевого розвитку, децентралізації влади та адміністративно-територіального устрою, актуальні як для української, так і для міжнародної аудиторії. Збірка буде опублікована онлайн українською та англійською мовами на ресурсах U-LEAD. Стежте за нами у Facebook, аби першими отримати інформацію про публікацію Збірки.

Якщо у Вас є запитання чи коментарі щодо Збірника статей загалом, чи цієї статті зокрема, Ви можете написати Ярині Степанюк yaryna.stepanyuk@giz.de.