Авторка: Ольга Корнєва, експертка з місцевого самоврядування України та зарубіжних країн,
кандидат наук з державного управління

З початку реформи децентралізації і до сьогодні в Україні точаться бурхливі дискусії навколо державного представника на місцях - префекта. Створення префектур передбачається замість державних адміністрацій і це викликає сьогодні величезні питання в експертних колах. Давайте розберемося, звідки взялась така модель державного представництва на місцях, хто такий префект та які “формули” префектів сьогодні існують в європейській практиці.

Походження терміну префект (лат. praefectus - “керівник”, “начальник”) сягає Стародавнього Риму, де ця посадова особа очолювала окремий підрозділ адміністрації, суду чи армії. Також окреме місце займав префект міста - заступник консула або імператора в Римі.

В подальшому цей інститут був трансформований Наполеоном Бонапартом у французьку модель законом від 17 лютого 1800 року. В цей період у Франції відбувалися перші процеси децентралізації та були створені округи. Префекти були такими собі “імператорами в мініатюрі” та єдиною центральною владою в окрузі. З модернізацією французької державності в префекта поступово з'явилися політичні функції та соціально-економічні. Вони стають провідниками державної політики на місцях.  

Після децентралізації в ХХ ст. префект у Франції – це державний службовець, який наділений наглядовими та контрольними функціями, а для скасування актів органів місцевого самоврядування він має звертатися до суду. Його статус закріплено в ст. 72 Конституції і вважається, що саме ця французька модель є основою державного представництва на місцях в інших країнах Європи.

Отже, перша «формула» префекта - французька

У Франції посада префекта (préfet) існує на двох рівнях місцевого управління: вищому - регіональному та середньому – у департаменті. І там, і там префект є представником Президента, призначається ним за поданням Ради міністрів, проте звітує перед Прем'єр-міністром. Ієрархії між префектом регіону та департаменту не існує. Проте префект регіону є завжди префектом і основного департаменту в регіоні.

Кожен префект в департаменті та регіоні має адміністрацію префектури, що складається з державних службовців.

Функції префекта за такої моделі включають три складові:

1. політичні – представництво уряду в департаментах та регіонах, інформування його про стан справ, а також нагляд за дотриманням законності;
2. адміністративні – координація роботи державних відомств, оперативне керування пожежною службою, керівництво поліцією та контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування;
3. соціально-економічні – виконання урядових програм на рівні департаментів та регіонів.

Як бачимо, процеси децентралізації у Франції тривають насправді вже не одне століття і інститут префекта зазнав трансформації, проте від самого початку він був потрібен для збалансування інтересів монарха, а потім держави та громад, що все більше набували автономності.

Важливим нюансом є також наявність так званої “школи префектів”, адже більшість із них є випускниками École nationale d'administration, заснованої ще у 1945 році Шарлем де Голлем як школа вищих державних управлінців.

Створена французька модель префектури мала свій розвиток не лише у Франції і вплинула на інші європейські країни, наприклад, на такі регіоналізовані держави, як Італія та Іспанія.

Тож друга «формула» префекта - італійська

В Італії префект (prefetti - представник уряду)  снує тільки на середньому рівні (у провінціях). Він є представником інтересів Уряду а також здійснює контроль за додержанням законів з боку органів місцевого самоврядування та координує діяльність територіальних органів державної влади. Також, крім загальних адміністративних функцій, префект є головним органом влади в провінції з питань громадського порядку та безпеки. Він має право віддавати команди і координувати всі відповідні служби та розпоряджатися силами поліції.

Інститут префектури був створений Консульством Наполеона у 1802 році за прикладом Франції: перфекти на рівні департаментів та супрефекти на рівні районів, а також мери призначалися головою держави або його представником. Більше того, на відміну від Франції, префект в Італії був не лише представником голови держави на рівні регіону, а й головою регіональної влади. Після Другої Світової війни інститут префекта був суттєво змінений і з регіоналізацією був перенесений на рівень провінції зі зменшенням повноважень (остаточно у 2001 році).

Префект в Італії є представником уряду і головою територіального відділення уряду в провінції. Він координує діяльність різних місцевих органів центрального уряду, а також забезпечує їх співпрацю з регіональними та місцевими органами самоврядування. Проте префект має повноваження тимчасово припинити повноваження мерів та керівників органів місцевого самоврядування у випадку порушення Конституції або грубого й неодноразового порушення законів, а також може ініціювати процедуру розпуску місцевої влади.

Третя «формула» префекта – іспанська

Ця «формула» також походить від «наполеонівської» моделі, проте зазнала суттєвих трансформацій, оскільки в Іспанії контрольні функції префектів над діяльністю органів місцевого самоврядування було скасовано. І за урядовими делегатами залишили сферу громадського порядку. Ця функція сягає також періоду встановлення французької моделі, де в 1834 році префекта стали називати “цивільним губернаторам” з більшою орієнтацією на функцію громадського порядку в провінції. Після реформи та прийняття чинної досі Конституції 1978 року представники держави в провінціях отримали назву “урядові делегати”.

Отже, урядовий делегат (delegato) існує на середньому рівні (у провінціях) і призначається Урядом. Ця посада зберігається в Іспанії задля забезпечення балансу між владою політичних регіональних автономій та національною владою.

На відміну від Франції, Італію та Іспанію вже не вважають класичними унітарними державами, оскільки регіони в них мають законотворчі повноваження.

На додаткову увагу заслуговує “формула” префекта - польська та дуже схожа румунська.

В Польщі термін для посади державного представника має дещо інше походження, оскільки воєвода (wojewoda) означає- «той, хто веде воїнів». На початку це були керівники військових загонів, дружин, тощо. Із середини XIV ст. воєводи були учасниками Королівської ради, з 1493 року у Речі Посполитій уряд воєводи забезпечено мав місце у Сенаті (сенатор). З роками функції воєвод зменшувались, зокрема військова функція була зведена до доведення посполитого рушення шляхти до місця її зібрання. З адміністративних функцій були залишені головування на сеймиках, нагляд за містами, встановлення цін на товари, контроль за мірами ваги, розміру, об'єму. В сучасному вигляді посада воєводи існує фактично з 1999 року із закінченням реформи адміністративно-територіального устрою та децентралізації влади в Польщі.

Отже, з 2009 року, згідно із Законом Республіки Польща «Про воєводу та державну адміністрацію у воєводстві», воєводу призначає та звільняє голова Ради Міністрів (уряду). Посада воєводи існує лише не верхньому - регіональному рівні управління. Вже із самого порядку призначення робимо висновок про чітку належність цього органу до системи виконавчої влади. За воєводою закріплено статус представника Ради Міністрів у воєводстві, він визнається органом та очільником об’єднаної урядової адміністрації у воєводстві, а також наглядовим органом за законністю діяльності одиниць територіального самоврядування. Очевидно, що, порівняно з попередніми державами, воєвода в Польщі несе найбільш політичну місію.

В Румунії посада префекта (prefect) з'явилася в 1864 році за взірцем французької моделі. За часів комуністичного режиму в 1949 році ця посада була скасована і повернулась після румунської революції в 1990 році як «орган державного управління із загальними повноваженнями». З 2004 року префектів почали призначати за конкурсом. Тож сьогодні префект в Румунії є представником уряду, призначається головою уряду та діє на верхньому рівні - в окрузі.

За законодавством, його функції зводяться до забезпечення законів та Конституції в округах, а також сприяння виконанню державних програм. Тут префект може оскаржити акти місцевої ради та мера в адміністративному суді, якщо вважає їх незаконними. За новітнім законодавством 2021 року, префекти отримали статус державних діячів, що дає їм право бути членами політичних партій. Як бачимо, тенденції румунського управління схильні до політизації інституту префекта та збільшення його ролі провідника державної політики.

Підсумовуючи, варто зазначити що préfet у Франції, prefetti в Італії, delegado в Іспанії, prefect в Румунії та wojewoda в Польщі - всі ці назви так чи інакше походять від назв керівних посад в окремих одиницях та виступають провідниками держави в цих одиницях. Природа походження державних представників в проаналізованих країнах доводить, що всі вони є уособленням виконавчої влади на місцях, мають спільний порядок призначення - урядом (у Франції - Президентом за поданням Ради міністрів), конкурсна основа зайняття посади. Конституційного закріплення цього інституту не має лише Іспанія. На відміну від Франції, регіоналізовані держави (Італія, Іспанія) мають префектів на середньому рівні управління (провінції) для забезпечення балансу між регіональними автономіями, місцевою владою та державою.

Варто зазначити, що інститут префекта зберігається у тих державах, де створена певна політична регіональна автономія в унітарних державах. У федераціях існують еквіваленти з набагато меншою компетенцією, оскільки в самих федераціях можуть існувати різні моделі самоуправління (наприклад, в Німеччині їх п’ять).

Наявність префектур в країнах старої Європи є не лише наслідком певного компромісу між державою та місцевим самоврядування в результаті реформ, але й має певну історичну традицію, що сягає ще Стародавнього Риму, трансформовану за часів Наполеона (Італія, Франція, Іспанія, Румунія, Польща та ін.). Натомість в Україні державне представництво на місцях походить від Радянського Союзу, коли місцевого самоврядування не існувало як такого. У зв'язку з цим, створення префектури сприймається як посягання на автономність самоврядування.