Процес об’єднання територіальних громад перебуває у надактивній фазі, що обумовлено необхідністю завершення в поточному році процесу формування спроможних громад на всій території України. Як і раніше, одним із актуальних питань залишається фінансовий аспект функціонування об’єднаних територіальних громад. За підсумками 2019 року експерти провели чергову оцінку окремих показників фінансової (бюджетної) діяльності об’єднаних громад.

У звіті експерти розширили перелік показників, за якими проводили оцінку громад. Цеи обумовлено тим, що для більш комплексної і всебічної оцінки слід аналізувати якомога більшу кількість фінансових показників. Крім того, окремі показники найбільш об’єктивно відображають ситуацію лише після закінчення бюджетного року.

За 2019 рік оцінювання проведено за вісьмома індикаторами:

1. Доходи загального фонду на 1-го мешканця (співвідношення обсягу надходжень доходів загального фонду без трансфертів до кількості мешканців відповідної ОТГ);
2. Видатки загального фонду на 1-го мешканця (співвідношення обсягу видатків загального фонду до кількості мешканців відповідної ОТГ);
3. Видатки на утримання апарату управління у розрахунку на 1-го мешканця (співвідношення обсягу видатків на утримання апарату управління, проведених за рахунок коштів загального фонду до кількості мешканців відповідної ОТГ);
4. Капітальні видатки на 1-го мешканця (співвідношення обсягу капітальних видатків бюджету громади до кількості мешканців відповідної ОТГ);
5. Рівень дотаційності бюджетів (співвідношення обсягу базової чи реверсної дотації до загальної суми доходів загального фонду бюджету ОТГ з дотаціями, але без урахування субвенцій з державного бюджету);
6. Співвідношення видатків на утримання апарату управління із фінансовими ресурсами ОТГ (співвідношення видатків на утримання апарату управління органів місцевого самоврядування із сумою доходів загального фонду без урахування трансфертів з державного бюджету, у відсотках);
7. Питома вага заробітної плати у видатках загального фонду бюджету ОТГ (відсоткова частка проведених із загального фонду бюджету видатків на заробітну плату з нарахуваннями до обсягу видатків загального фонду бюджету без урахування трансфертів, перерахованих з бюджету ОТГ до інших бюджетів);
8. Питома вага капітальних видатків у загальному обсязі видатків (частка капітальних видатків у сумарному обсязі видатків загального та спеціального фонду відповідного бюджету ОТГ).

Як і раніше, 806 ОТГ згрупували за критерієм чисельності населення. Крім цього, міста обласного значення, у яких відбулася процедура об’єднання чи приєднання, для більш коректного порівняння виділили в окрему групу:

• Група 1 – ОТГ з чисельністю населення понад 15 тис. жителів;
• Група 2 – ОТГ з чисельністю населення від 10 до 15 тис. жителів;
• Група 3 – ОТГ з чисельністю населення від 5 до 10 тис. жителів;
• Група 4 – ОТГ з чисельністю населення менше 5 тис. жителів;
• Група 5 – ОТГ-міста обласного значення.

 

Таблиця 1

 

Показник 1. Доходи загального фонду на 1-го мешканця розраховано як співвідношення обсягу надходжень доходів загального фонду без урахування трансфертів до кількості мешканців відповідної ОТГ. Тобто, у розрахунок включено лише доходи загального фонду, які мобілізуються до бюджету на відповідній території. Цей показник характеризує фінансовий потенціал ОТГ, спроможність забезпечувати громаду за рахунок ресурсів, які генеруються на її території.

За підсумками 2019 року, до бюджетів 806 ОТГ надійшло 39,4 млрд гривень. Із розрахунку на одного мешканця по всіх ОТГ дохід в середньому становить 4 737,7 грн.

Із 806 ОТГ по 266 громадах (33,0% від загальної кількості) показник доходів на одного мешканця перевищує середній показник по всіх ОТГ.

 

Таблиця 2

Групи	Критерії групування	Кількі-сть ОТГ в групі	Кількість ОТГ, в яких показник доходів на 1 мешканця є БІЛЬШИМ за середній показник по всіх ОТГ	Середня сума власних доходів, отримана ОТГ відповідної групи, грн	Середній показник власних доходів на 1 мешканця у відповідній групі ОТГ, грн	Найвищий показник суми доходів на 1 мешканця, грн	Найнижчий показник суми доходів на 1 мешканця, грн	Різниця між найви-щим і найни-жчим показ-ником
Група 1	Населення понад 15 тис. осіб	95	26	87,2 млн	4 139,3	7 695,0	1 108,6	6,9 разів
Група 2	Населення  від 10 до 15 тис. осіб	128	37	53,5 млн	4 387,6	23 702,4	905,2	26,2 рази
Група 3	Населення від 5 до 10 тис. осіб	268	81	30,8 млн	4 409,6	21 239,2	792,0	26,8 рази
Група 4	Населення до 5 тис. осіб	288	108	16,2 млн	4 755,8	35 748,0	760,6	47 разів
Група 5	ОТГ- міста обласного значення	27	14	418,5 млн	5 976,0	9 813,0	3 098,8	3,2 рази

 

Показник 2. Видатки загального фонду на 1-го мешканця розраховано як співвідношення обсягу видатків загального фонду до кількості мешканців відповідної ОТГ.

За підсумками 2019 року із загального фонду бюджетів ОТГ було проведено видатків на суму 57,0 млрд гривень. Середній обсяг видатків по всіх 806-ти ОТГ із розрахунку на одного мешканця склав 6 861,8 грн.                                                                    

 

 Таблиця 3

Групи	Критерії групування	Кількі-сть ОТГ в групі	Кількість ОТГ, в яких показник видатків на 1 мешканця є БІЛЬШИМ за середній показник по всіх ОТГ	Середня сума видатків, проведених з бюджету ОТГ відповідної групи, грн	Середній показник видатків на 1 мешканця у відповідній групі ОТГ, грн	Найвищий показник суми видатків на 1 мешканця, грн	Найнижчий показник суми видатків на 1 мешканця, грн	Різниця між найви-щим і найни-жчим показ-ником
Група 1	Населення понад 15 тис. осіб	95	24	131,4 млн	6 239,1	11 404,4	1 863,2	6,1 рази
Група 2	Населення  від 10 до 15 тис. осіб	128	31	74,6 млн	6 115,9	17 906,3	2 333,1	7,7 рази
Група 3	Населення від 5 до 10 тис. осіб	268	55	43,2 млн	6 169,0	17 380,7	2 150,9	8,1 рази
Група 4	Населення до 5 тис. осіб	288	97	21,7 млн	6 391,8	26 085,0	1 371,2	19 разів
Група 5	ОТГ- міста обласного значення	27	24	635,0 млн	9 067,1	12 176,8	4 470,8	2,7 рази

 

Показник 3. Видатки на утримання апарату управління у розрахунку на одного мешканця визначено як співвідношення обсягу видатків на утримання апарату управління, проведених за рахунок коштів загального фонду, до кількості мешканців відповідної ОТГ. Тобто, показник вказує на те, якою є «вартість» одного працівника управлінського апарату ОТГ для кожного жителя громади (у річному вимірі).

В середньому, по всіх 806 ОТГ, середній рівень видатків на утримання апарату управління у розрахунку на 1-го мешканця становить 943,9 гривень.

Зазначений показник дає змогу порівняти управлінські витрати на одного мешканця в ідентичних за чисельністю населення ОТГ.

Середній показник видатків на утримання апарату управління у розрахунку на одного мешканця становить:

• по Групі 1 (більше 15 тис. осіб) – 782,4 грн (max – 1 603,7 грн, min – 362,5 грн);
• по Групі 2 (від 10 до 15 тис. осіб) – 945,3 грн (max – 2 542,5 грн, min – 378,8 грн);
• по Групі 3 (від 5 до 10 тис. осіб) – 1 075,1 грн (max – 3 816,0 грн, min – 425,1 грн);
• по Групі 4 (до 5 тис. осіб) – 1 389,8 грн (max – 4 927,4 грн, min – 322,9 грн);
• по Групі 5 (ОТГ- МОЗ) – 752,7 грн (max – 1 439,2 грн, min – 483,2 грн).

 

Показник 4. Капітальні видатки на одного мешканця визначено як співвідношення обсягу капітальних видатків бюджету до кількості мешканців відповідної ОТГ.

За підсумками 2019 року із бюджетів 806 ОТГ було проведено капітальних видатків на суму 12,8 млрд гривень. Середній обсяг видатків по всіх 806 ОТГ із розрахунку на одного мешканця склав 1 546,6 грн.

Середній показник капітальних видатків у розрахунку на одного мешканця становить:

• по Групі 1 (більше 15 тис. осіб) – 1 249,7 грн (max – 3 906,4 грн, min – 210,9 грн);
• по Групі 2 (від 10 до 15 тис. осіб) – 1 461,7 грн (max – 8 487,0 грн, min – 278,3 грн);
• по Групі 3 (від 5 до 10 тис. осіб) – 1 645,1 грн (max – 16 626,4 грн, min – 175,9 грн);
• по Групі 4 (до 5 тис. осіб) – 1 741,6 грн (max – 15 398,1 грн, min – 242,7 грн);
• по Групі 5 (ОТГ- МОЗ) – 1 732,6  грн (max – 3 438,3 грн min – 215,5 грн).

 

Показник 5. Рівень дотаційності бюджетів (питома вага базової/реверсної дотації у доходах загального фонду) розраховано як співвідношення обсягу базової чи реверсної дотації до загальної суми доходів загального фонду бюджету ОТГ з дотаціями, але без урахування субвенцій з державного бюджету

Дотаційність бюджетів розраховано наступним чином:

• для ОТГ, які отримують базову дотацію – як співвідношення базової дотації до суми доходів загального фонду з урахуванням базової дотації;
• для ОТГ, які перераховують реверсну дотацію – як співвідношення реверсної дотації до суми доходів загального фонду.

Найменш залежними від дотаційних ресурсів з державного бюджету є громади - міста обласного значення з Групи 5, в яких із 27 ОТГ найвищий рівень дотаційності становить лише 9,1%.

У Групі 1 найвищий рівень дотаційності становить 49,7%.

Серед ОТГ Групи 2 – по п'яти громадах показник дотаційності перевищує 50% (або 3,9% від загальної кількості громад у групі), найвище значення становить 57,5%.

У Групі 3 по дев'яти громадах показник дотаційності перевищує 50% (або 3,4% від загальної кількості громад у групі), найвище значення становить 63,5%.

У Групі 4 лише у трьох громадах показник дотаційності перевищує 50% (або 1,0% від загальної кількості громад у групі), найвище значення становить 62,6%.

 

Показник 6. Співвідношення видатків на утримання апарату управління із фінансовими ресурсами ОТГ визначено як співвідношення видатків на утримання апарату управління органів місцевого самоврядування із сумою доходів загального фонду (без врахування всіх видів трансфертів з державного бюджету).

В середньому, по всіх 806 ОТГ, середній рівень видатків на утримання апарату управління становить 19,9%.

Середній показник видатків на утримання апарату управління у розрізі Груп становить:

• у Групі 1 (населення більше 15 тис. осіб) – 18,9%;
• у Групі 2 (населення від 10 до 15 тис. осіб) – 21,5%;
• у Групі 3 (населення від 5 до 10 тис. осіб) – 24,4%;
• у Групі 4 (населення до 5 тис. осіб) – 29,2%;
• у Групі 5 (ОТГ-міста обласного значення) – 12,6%.

Тобто, прослідковується загальна тенденція стосовно того, що частка видатків на управління є вищою в ОТГ з меншою чисельністю населення.

Серед ОТГ Групи 1 налічується 44 ОТГ (46,3% від загальної кількості ОТГ в групі), у яких видатки на управління перевищують 20% від обсягу фінансових ресурсів. Найбільша питома вага управлінських видатків становить 55,2%, а найменша – 9,5%.

Серед ОТГ Групи 2 у 88 громаді показник видатків на управління перевищує 20% (68,8% від загальної кількості ОТГ в групі), у тому числі по 6 ОТГ показник становить понад 50%. Найбільша питома вага управлінських видатків становить 87,4%, а найменша – 7,3%.

У Групі 3 по 218 громадах видатки на управління перевищують 20% від обсягу фінансових ресурсів (81,3% від загальної кількості ОТГ в групі), у тому числі по 18 ОТГ показник становить понад 50%. Найбільша питома вага управлінських видатків становить 87,1%, а найменша – 8,8%.

У Групі 4 кількість ОТГ, у яких видатки на управління перевищують 20% обсягу фінансових ресурсів, становить 264 (91,7% від загальної кількості ОТГ в групі), у тому числі по 26 ОТГ показник становить понад 50%. Найбільша питома вага управлінських видатків становить 86,1%, а найменша – 10,0%.

У Групі 5 кількість ОТГ - міст обласного значення, у яких видатки на управління перевищують 20% обсягу власних доходів, становить 10 (37,0% від загальної кількості ОТГ в групі). Найбільша питома вага управлінських видатків становить 31,6%, а найменша – 8,2%.

 

Показник 7. Питома вага заробітної плати у видатках загального фонду визначено як відсоткова частка проведених із загального фонду бюджету видатків на заробітну плату з нарахуваннями до обсягу видатків загального фонду бюджету без урахування трансфертів, перерахованих з бюджету ОТГ до інших бюджетів. Тобто, при розрахунку використано дані щодо обсягів видатків спрямованих на заробітну плату з нарахуваннями (по всіх галузях), а також обсяг видатків загального фонду бюджету без урахування коштів, перерахованих до інших бюджетів у вигляді трансфертів, оскільки ці кошти не були спрямовані на проведення видатків на території відповідної ОТГ, а були використані на утримання установ чи фінансування заходів іншої громади (тієї, яка отримала такі кошти).

За підсумками 2019 року із загального фонду бюджетів 806 ОТГ було проведено видатків на фінансування заробітної плати з нарахуваннями на суму 35,7 млрд грн, що становить 62,7% від обсягу видатків загального фонду бюджетів ОТГ.

Середній показник питомої ваги заробітної плати у видатках загального фонду становить:

• по Групі 1 (більше 15 тис. осіб) – 71,4% (max – 86,0%, min – 46,5%);
• по Групі 2 (від 10 до 15 тис. осіб) – 71,0% (max – 89,4%, min – 34,8%);
• по Групі 3 (від 5 до 10 тис. осіб) – 70,9% (max – 93,3%, min – 33,5%);
• по Групі 4 (до 5 тис. осіб) – 73,3% (max – 91,8%, min – 25,7%);
• по Групі 5 (ОТГ- МОЗ) – 42,5% (max – 75,5%, min – 34,9%).

 

Показник 8. Питома вага капітальних видатків у загальному обсязі видатків визначено як співвідношення капітальних видатків до сумарного обсягу видатків загального та спеціального фонду відповідного бюджету відповідної ОТГ. Обсяги капітальних видатків відображають спроможність ОТГ забезпечувати соціально-економічний розвиток, можливості для реалізації проектів інфраструктурного розвитку, створення матеріальних активів або отримання відповідного соціального ефекту.

В середньому, по всіх 806 ОТГ середній рівень капітальних видатків становить 18%.

Середній показник питомої ваги капітальних видатків у загальному обсязі видатків становить:

• по Групі 1 (більше 15 тис. осіб) – 16,3% (max – 41,9%, min – 3,1%);
• по Групі 2 (від 10 до 15 тис. осіб) – 18,9% (max – 57,2%, min – 4,2%);
• по Групі 3 (від 5 до 10 тис. осіб) – 20,7% (max – 55,0%, min – 3,9%);
• по Групі 4 (до 5 тис. осіб) – 21,0% (max – 63,1%, min – 4,3%);
• по Групі 5 (ОТГ- МОЗ) – 15,7% (max – 25,7%, min – 3,4%).

Проведений аналіз свідчить про наявність значної диференціації у ресурсному забезпеченні громад, що відповідним чином відображається на якості та обсягах публічних послуг, які отримують громадяни на різних територіях. Своєю чергою, кінцевою метою децентралізації та головним завданням державної економічної та соціальної політики повинно бути сприяння у підвищенні фінансового потенціалу територій, які цього потребують, та максимально можливе вирівнювання міжрегіональних фінансових диспропорцій з метою забезпечення громадян належним рівнем публічних послуг незалежно від місця їхнього проживання.

---

Матеріали підготовили за підсумками виконання місцевих бюджетів 806 ОТГ за 2019 рік, на підставі даних Міністерства фінансів України, Державної казначейської служби України, Державної статистичної служби України, даних веб-порталу openbudget.gov.ua:

• Віктор Венцель, експерт Програми «U-LEAD з Європою»
• Ігор Герасимчук, експерт проекту SKL International