Координатор експертної групи, що працювала над «Концепцією удосконалення законодавства про місцеві вибори», Володимир Ковтунець розповідає, як вже наступного року може змінитися механізм проведення виборів до місцевих рад

---

Автор: Дмитро Синяк 

Завершення адміністративно-територіальної реформи так чи інакше тягне за собою і реформування виборчого законодавства. Розуміючи це, уряд  ще у січні цього року виступив з пропозицією розробити проект внесення змін до Закону України «Про місцеві вибори». У результаті група експертів при Мінрегіоні розробила «Концепцію удосконалення законодавства про місцеві вибори», нещодавно презентовану Міністерством розвитку громад та територій України. «Децентралізація» звернулася  з проханням розповісти про зміни, що їх можуть невдовзі запровадити, до координатора експертної групи Володимира Ковтунця.

 

Винайдення велосипеду, без якого не обійтися

 

Що не влаштовує у чинній виборчій системі?

- У неї багато недоліків. Загалом вона є спрощеною версією системи, що пропонувалася 1997 року як компроміс із тими, хто намагався зберегти мажоритарну систему парламентських виборів. Отже із самого початку була далекою від досконалості. Тому, зокрема, зараз представництво тих чи інших територій у місцевих радах є дуже нерівномірним. Наприклад, у Чернігівській обласній раді зовсім немає представників міста Чернігів… До того ж, адміністративно-територіальний устрій України вже змінено, і цього не можна не враховувати під час виборів. Якщо проводити місцеві вибори 2020 року за чинною виборчою системою, то в обласних радах деякі об’єднані громади взагалі представлені не будуть. Інша серйозна проблема існуючої виборчої системи – надмірна партизація місцевих виборів.

Йдеться про вплив політичних партій на місцеві вибори?

- Так, і це є цілком природнім процесом, але в Україні такий вплив точно є надмірним. Та головне навіть не це, а те, що чинна пропорційна виборча система (до районних та обласних рад депутати обираються виключно за партійними списками) не відповідає конституційному статусу цих органів місцевого самоврядування. Адже громади повинні не формувати державну політику, а вирішувати питання місцевого значення й виконувати делеговані державою повноваження. Крім того, ми пропонуємо надавати право висування кандидатів від політичних партій лише у випадках, коли та чи інша партія має свій осередок у межах громади, району чи області. Недобре, коли районна організація партії висуває кандидатів до сільських та селищних рад, у яких немає жодного члена цієї партії. Необхідно також дати більше свободи щодо участі у виборах  місцевим партійним організаціям, обмеживши вплив центральних партійних органів.

Чи модель, яку ви пропонуєте, вже застосовано у якихось країнах?

- Схожа виборча система застосовується на парламентських виборах у Німеччині, однак я би не сказав, що це, власне, німецька модель. Далеко не весь іноземний досвід можна використовувати, і особливо це стосується виборчого законодавства. Наприклад, прийняття шведських законів про вибори стало би катастрофою для України, бо у них дуже багато тримається на довірі до виборця, який просто не звик обманювати державу, вважає це чимось навіть не ганебним, а просто неможливим. У жодній розвинутій країні не заборонено фотографувати виборчий бюлетень. Бо там ніхто не додумався купувати голоси, а у якості підтвердження голосування за «правильного» кандидата вимагати фото бюлетеня. Крім цього, в Україні багато радянських рудиментів, які не вписуються у жодну виборчу систему розвинутих країн, зокрема, подекуди дуже складний адміністративно-територіальний устрій. Наприклад, місто Винники є частиною міста Львова, а у складі деяких сільських громад зараз є міста. Тому нам і довелося винаходити власний велосипед.

Чи є вже оцінки вашої Концепції міжнародними інституціями?

- У нашій групі є кілька фахівців, які добре знаються на міжнародних стандартах: Юрій Ключковський, Володимир Венгер та інші. А підтримують нашу роботу ОБСЄ та Рада Європи. Отже, на допомогу, принаймні, цих двох інституцій ми спиралися з самого початку.

У вашій Концепції багато уваги присвячено виборам до районних рад. Але ж дискусію, чи взагалі потрібні ці ради, у суспільстві ще не завершено.

- Наша Концепція не стосується реформування адміністративно-територіального устрою України. Вона не визначає, наприклад, якими будуть райони і чи зміниться функція обласних рад чи державних адміністрацій. Ми створювали цю Концепцію у рамках чинного територіального поділу держави, але з урахуванням проекту адміністративно-територіальної реформи.

 

 

Виборчий округ – громада. Як зміниться чисельність районних та обласних рад

 

Чи правильно я розумію, що виборча реформа не може відбутися без укрупнення районів?

- Абсолютно! Якщо укрупнення районів не буде, ніхто не зможе провести вибори до районних рад. Адже кілька років тому закон дозволив утворювати об’єднані громади з поселень, які належать до різних районів. До якої тоді районної ради повинна обирати депутатів громада, яка, припустимо, об’єднала населені пункти трьох районів?

Як зміниться кількісний склад місцевих рад після запровадження вашої моделі?

- Ми запропонували кілька варіантів визначення чисельності депутатів місцевих рад, але головне не це. Найважливішим є принцип, за яким визначається чисельність. Він полягає у залежності кількості депутатів від кількості виборців. Зараз чисельність місцевої ради визначається відповідно до її категорії: населені пункти з такою-то кількістю виборців повинні мати стільки-то депутатів. Ми ж пропонуємо встановити чітку норму представництва на один мандат. Наприклад, 1 депутат до райради йтиме від 1 тис. виборців і 1 депутат до облради йтиме від 3 тис. виборців.

Скільки ж тоді депутатів матиме громада, у якій виборців буде, скажімо, мільйон?

- Із зростанням чисельності громад норма представництва збільшується, але нелінійно. Громада з чисельністю виборців понад мільйон матиме в обласній раді лише 9 депутатів. Таким чином обласні ради налічуватимуть, як і зараз, 130-150 депутатів, а районні – 50-100 депутатів. Та важлива не так кількість депутатів, як те, що за таких умов ми зможемо виконати конституційну норму, яка вимагає, щоб обласні ради представляли інтереси всіх територіальних громад області. Зараз в обласних радах представлені інтереси лише районів та міст обласного значення. А за нашою моделлю, кожна, навіть найменша громада матиме в обласній раді свого депутата.

Чому для показових розрахунків ви обрали саме Чернігівську область, яка не є типовою, бо має величезну площу і відносно мало населення?

- Так саме цим вона і цікава! Там багато віддалених поселень, хуторів тощо. Але ми також зробили подібні розрахунки на прикладі Харківської та у Дніпропетровської областей, де домінують виборці з великих міст. До речі, у Харківській обласній раді при запровадженні пропорційного представництва громад більшість складали б депутати від Харкова. За нашою моделлю Харків в обласній раді матиме лише 9 депутатів, а усі громади області – щонайменше по одному депутату. Як на мене, це більш справедливе представництво.

Чи враховано у вашій моделі чинні округи для виборів до Верховної Ради?

- Ні, бо вони геть не співпадають з округами для місцевих виборів. Виборчим округом для виборів до районних і обласних рад, відповідно до нашої Концепції, стане громада, якою б маленькою вона не була. Щоправда, маленька громада обиратиме до обласної ради лише одного депутата. А вже для виборів місцевих рад у громадах будуть формуватися свої округи.

За таких умов великі міста практично втрачають вплив на обласні ради. Не виключено, що через це вони зроблять все можливе, аби заблокувати цей законопроект у парламенті.

- Не думаю, що із цим будуть проблеми. По-перше, суттєвий вплив таки залишиться. А по-друге, така модель є справедливішою, ніж існуюча. Обласний центр має міську раду, яка займається виключно міськими проблемами. Обласна ж рада повинна займатися спільними проблемами усіх без винятку громад області. Зрештою числові параметри моделі можна змінювати, оптимізуючи її відповідно до державної політики.

 

 

Про партизацію і виборчу систему вирішальної переваги

 

Як планується зменшити надмірну партизацію місцевих виборів?

- За допомогою запровадження мажоритарної виборчої системи. Тоді виборці зможуть голосувати як за партійних представників, так і за безпартійних осіб. Схожа система застосовується зараз на виборах голів громад чи міських рад. Але у виборах міських, районних та обласних рад ми вже маємо пропорційну систему. Тож ми пропонуємо два варіанти: або запровадження багатомандатних виборчих округів, або модифікація чинної виборчої системи. Ця модифікація полягає у тому, що на виборчий округ призначається не менше двох мандатів. Кандидат, який набрав найбільшу кількість голосів, гарантовано стає депутатом, а інші мандати розподіляються між партіями відповідно до результатів голосування. За таких умов може бути, що громада матиме лише одного депутата – мажоритарника.

Але ж і кандидати-мажоритарники цілком можуть мати партійну приналежність…

- Мета нашої реформи не звести партизацію нанівець, а створити здорову конкуренцію між політичними партіями і тими активними громадянами, які не знайшли собі місця у політичних партіях. Адже виборча система повинна просувати більш професійних людей, незалежно від партійності.

Чи пропонується зміна виборчої системи виборів голів громад?

- Так. Зараз для виборів депутатів до сільських, селищних та міських рад з кількістю виборців не більше 90 тис. застосовується так звана виборча система відносної більшості. Згідно з нею, кандидат, який набрав найбільшу кількість голосів, стає переможцем в один тур. Навіть якщо він набрав, до прикладу, 5%. А для міст, у яких є понад 90 тис. виборців, застосовується двотурова система голосування. Тобто якщо жоден з кандидатів не набрав 50% голосів плюс один голос, проводиться повторне голосування по двох перших кандадатах. Ми ж пропонуємо запровадити для всіх населених пунктів так звану виборчу систему вирішальної переваги. Вона передбачає, що коли за результатами  виборів жоден з кандидатів не набрав 50% голосів і різниця між результатами двох лідерів менше, ніж, наприклад, 10%, має проводитися другий тур.

Чи не зростуть витрати на проведення виборів у зв’язку із запровадженням других турів?

- Не думаю, що витрат буде суттєво більше. Їхній обсяг також можна коригувати відсотком голосів у першому турі. Це може бути 10%, а може бути 5%, 20% чи навіть 30%. Та головне не це. Головне спростити підходи, щоб не було, наприклад, спроб маніпулювання кількістю виборців. А такі спроби траплялися і не раз, коли один з кандидатів намагався довести, що у його населеному пункті менше, ніж 90 тис. виборців, і перемогти вже у першому турі.

І як же боротися з такими зловживаннями?

- Для цього ми запропонували встановлювати чисельність виборців у громаді станом на 1 грудня кожного року, і зробити її незмінною упродовж наступного календарного року. З цією ж метою ми запропонували формувати територіальні виборчі комісії не безпосередньо перед виборами, а щонайменше за рік до них. Таким чином, зловживань стане менше, а конституційні права виборців будуть реалізовані більшою мірою, ніж зараз. А реалізація прав виборців якраз і є найпершою метою нашої Концепції.

 

Місце голосування не матиме нічого спільного з місцем реєстрації

 

Серед проблем чинної моделі ви зазначили проблему приналежності виборців до тої чи іншої громади. Як ви плануєте вирішувати її?

- Зараз місце голосування ототожнене з місцем реєстрації, і це неправильно. Адже в Україні  потужна трудова міграція. Цей фактор треба враховувати. Тому коли ми свого часу працювали над законопроектом про Державний реєстр виборців, то внесли у нього наступну норму: виборець має право самостійно обирати виборчу адресу, яка може не співпадати з адресою його реєстрації. Зараз цю норму ми радимо повернути, але вказати при цьому вичерпний перелік підстав для зміни виборчої адреси. Найважливіше, що зміна місця голосування у Державному реєстрі виборців не тягнутиме за собою жодних правових наслідків, на відміну від зміни місця реєстрації, прив’язаного до сплати податків, військового обов’язку тощо.

Чи є певність, що така Концепція буде підтримана?

- Куратором цієї роботи є заступник Міністра розвитку громад та територій В’ячеслав Негода. Крім цього, ми користуємося підтримкою ОБСЄ і співпрацюємо з Комітетом з питань державного будівництва Верховної Ради. Власне, Комітет нещодавно проводив кількаденні семінари з питань доопрацювання проекту Виборчого Кодексу, який був повернутий у парламент Президентом. Ми подали свої пропозиції, вислухали відгуки та зауваження. Отже, процес іде. Не можу нічого сказати про підтримку парламентом загалом запропонованих нами змін. Адже я лише експерт, а не політик.

Яка подальша доля вашої Концепції?

- На її основі має бути створено законопроект. Але це буде зроблено тільки після громадських обговорень – як у Києві, так і у регіонах. І цю роботу ми плануємо завершити до кінця року.

 

Більше про зміни до виборчого законодавства