Повномасштабна війна зруйнувала не лише інфраструктуру південного cходу та сходу України, а й саму логіку функціонування громад. У багатьох випадках повернення до довоєнного адміністративно-територіального устрою неможливе. Проведене навесні 2025 року дослідження "Обґрунтування реконфігурації адміністративно-територіального устрою Запорізької, Харківської й Херсонської областей у повоєнний час", пропонує новий, реалістичний погляд на спроможність територій та сценарії для майбутньої реформи.

Найбільше відчули негативні наслідки війни громади Донецької, Запорізької, Луганської, Харківської, Сумської й Херсонської областей. Ці регіони є прилеглими до кордонів РФ і зон бойових дій, що обумовлює високу ймовірність повторних атак, загострення демографічної ситуації та подальше зниження економічного потенціалу територій через руйнування економічних зв'язків і потребує реконфігурації адміністративно-територіального устрою цих областей з метою забезпечення належного рівня надання публічних послуг.

«Ми намагаємось допомогти державі знайти відповіді на питання того як відновлювати території, що досі в окупації, поруч із фронтом або вже деокуповані.. Потрібно чітко уявити як має виглядати система адміністративно територіального устрою та органів публічної влади на цих територіях, та знайти відповіді на питання де брати та що робити з кадрами для цих територій. Не менш важливо дати голос громадянському суспільству, особливо в перехідний час, коли органи місцевого самоврядування ще не запрацюють. Відповіді на ці питання потрібно шукати вже зараз, аналізуючи сучасну ситуацію та моделюючи напрямки її розвитку, розробляти нормативно-правові акти, які б вирішували визначені проблеми та знаходили шляхи їх подолання», - впевнений Олексій Орловський, Директор програми “Демократія і належне врядування” Міжнародного Фонду Відродження.

Деокуповані, але не спроможні

Після масштабних руйнувань, депопуляції, замінування та зміни трудового потенціалу багато громад прифронтових регіонів втратили реальну можливість функціонувати. У значній частині з них немає кому організовувати навчальний процес, забезпечувати базову медицину чи управляти комунальним господарством.

Фінансова підтримка з державного чи міжнародного рівнів важлива, але недостатня, якщо у громаді фізично немає людей, які можуть забезпечити надання послуг. В умовах, коли зруйновано інституційну спроможність на місцях, зберігати попередню конфігурацію лише заради формальної стабільності небезпечно.

Чинна Методика формування спроможних територіальних громад у повоєнних реаліях не працює. Її показники, такі як індекс податкоспроможності, частка місцевих податків, структура ПДФО, втрачають зміст на територіях, де економічна активність обмежена або взагалі припинена через війну.

«У деокупованих регіонах фінансові показники не можуть бути єдиним критерієм. Головним ресурсом стає людський капітал. Якщо у громаді немає школярів, медиків, вчителів, немає й потенціалу для відновлення», — підкреслює Інна Заблоцька, авторка дослідження та експертка проєкту “Формування концептуальних та правових засад ефективного повоєнного відновлення деокупованих територій України”.

Нові критерії мають бути засновані на реальному стані справ

Дослідження пропонує нову модель оцінки спроможності, засновану на трьох ключових показниках:

· чисельність населення,

· кількість учнів у школах,

· частка працездатного населення, яке буде мешкати в громаді.

Крім того, оцінювалася просторова конфігурація територій: кількість населених пунктів у громаді, транспортна доступність, цілісність території. Такий підхід дозволяє побачити картину не з фінансових таблиць, а з точки зору базових потреб та потенціалу до відновлення.

При цьому нівелювання фінансових критеріїв обумовлене тим, що територіальні громади, які будуть відновлюватись на зруйнованих та замінованих територіях, навряд чи зможуть самостійно наповнювати місцеві бюджети.

Проблем більше, ніж здається

Аналіз, показав: у Запорізькій, Харківській та Херсонській областях абсолютна більшість громад у 2025 році не відповідають навіть мінімальним критеріям спроможності. У Херсонській області немає жодної спроможної громади, а у Запорізькій спроможними є лише 3 з 67. Кращою є ситуація у Харківській області, де спроможними є 15 із 56 громад. Це сигнал, що «заморожування» чинного устрою без змін лише поглиблюватиме кризу управління.

Проблемною виявилася й районна ланка: менше половини районів відповідають стандарту NUTS 3 за чисельністю населення (населення від 150 000 до 800 000 осіб). Відповідно до кількості населення, одні райони виявилися занадто малими, а інші штучно укрупненими. Це впливає на ефективність розподілу ресурсів, організацію медичних округів, логістику та управління.

Моделювання майбутнього: три сценарії

За кожним з трьох сформованих критеріїв, експерти змоделювали три сценарії повернення населення:

· Песимістичний — 30% повернення,

· Реалістичний — до 70%,

· Оптимістичний — понад 70%.

Такий підхід дозволяє владі та донорам не планувати «всліпу», а орієнтуватися на можливі конфігурації майбутнього. За результатами сценарного аналізу визначено:

· 37 громад зі 172 громад трьох областей потребують просторових змін,

· 94 — можуть залишитися у поточному вигляді за будь-якого сценарію.

Загалом, 135 громад можуть залишитися адміністративно-територіальними одиницями за оптимістичного або реалістичного сценарію.

Це чіткий дороговказ для Кабінету Міністрів й обласних військових адміністрацій, які мають відповідати за реконфігурацію.

Харківщина стала винятком, який підтверджує правило

Харківська область демонструє унікальну ситуацію. Результати аналізу фінансових показників в динаміці за 2021 – 2024 роки показують, що навіть у час війни кожна третя громада демонструє позитивні тенденції, що доводить їх життєздатність. Тому недоцільним є віднесення Харківської області до пулу регіонів, де застосовуються критерії оцінки спроможності територіальних громад задля реконфігурації адміністративно-територіального устрою. Тут варто зберегти гнучкість. Наприклад, замість класичних показників податкоспроможності застосовувати індикатори залежності від дотацій чи частку власних доходів. Такий підхід дозволяє адаптувати моделі для різних умов без шкоди для принципів реформи.

Реконфігурація має стати розумним перезавантаженням

Післявоєнна реконфігурація адміністративно-територіального устрою — це не косметичне редагування мапи і не привід для централізації. Це спосіб відновити функціональність місцевого самоврядування там, де вона втрачена. Йдеться не про «укрупнення заради укрупнення», а про забезпечення базових умов життя — медицини, освіти, логістики, управління.

Просторова оцінка спроможності територіальних громад була проведена за такими критеріями: кількість населених пунктів в територіальній громаді, кількість центрів тяжіння (моно- чи полі центричність), віддаленість населених пунктів від центру громади понад 20 км, конфігурація меж громади – правильні (компактні, видовжені, зіркоподібні), неправильні (серпоподібні), наявності анклавів/ексклавів, особливостей меж громади, природних чинників (гір, річок, лісів тощо), транспортних та інфраструктурних чинників (доріг, мостів) тощо, але без врахування обсягів та дислокації об’єктів зруйнованої інфраструктури.

Для Харківської області, в оптимістичному, і в песимістичному сценарії рекомендовано скоротити кількість громад із 56 до 45, залишивши 7 районів без змін. Водночас лише 6 громад визнані оптимальними, а 37 потребують просторової оптимізації. Ще 13 громад мають пройти через повну реконфігурацію, буде створено дві нових.

У Запорізькій області реконфігурація буде масштабною: у кращому випадку громади скоротяться з 67 до 43, а в гіршому — до 42. Найбільш типовим кроком є просторова оптимізація: 38 громад потребують перегляду конфігурації навіть в оптимістичному сценарії. 24 громади мають бути повністю реорганізовані, хоч нових не передбачається. Це свідчить про збереження певного каркасу управління, але водночас і про глибоку дезінтеграцію довоєнної мережі громад під тиском війни. Щодо районів пропонується зменшити їх кількість шляхом об’єднання з п’яти до трьох.

Херсонщина є одним із найбільш постраждалих регіонів у контексті територіального управління. У найкращому варіанті вона втрачає 5 громад (із 49 до 44), у песимістичному аж 15 (до 34). Лише одна громада визнана оптимальною в обох сценаріях – Станіславівська Херсонського району. Усі інші потребують серйозного втручання: до 40 громад потребують просторової оптимізації, а до 17 повної реконфігурації. Навіть запит на створення нових громад найвищий саме тут (до 3 в оптимістичному та 2 у песимістичному сценарії). Це вказує на потребу не лише в адміністративному, а й в інституційному перезапуску місцевого врядування. Щодо районів пропонується зменшити їх кількість шляхом об’єднання з п’яти до чотирьох.

Методичний підхід, запропонований дослідженням, може стати основою для державних рішень щодо оновлення конфігурації районів і громад у деокупованих і прифронтових регіонах.

Щоб люди поверталися, громади мають бути спроможними. А щоб вони були спроможними, потрібна нова основа для їхнього формування. Не з минулого, а з майбутнього.

Дослідження здійснене в рамках проєкту “Формування концептуальних та правових засад ефективного повоєнного відновлення деокупованих територій України”, який підтримується Міжнародним фондом “Відродження”. Проєкт реалізується у співпраці ВГО “Асоціація сприяння самоорганізації населення”, ГО “Центр політико-правових реформ”, ГО “Громадська ініціатива Луганщини” та ГО "Асоціація "Відродження та Розвиток".