На виході з нормативно-правового лабіринту: розгорнутий коментар щодо значення змін до законів України про функціонування пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення добровільної та місцевої пожежної охорони, прийнятих законопроєктом №7557.

Автори: Василь Кундрик, Аґнєшка Пясецька,
експерти проєкту «Вогнеборці. Вдосконалення цивільного захисту в Україні на місцевому рівні»,
що реалізується Фондом міжнародної солідарності у рамках програми "U-LEAD з Європою"
і співфінансується програмою польської співпраці задля розвитку
Міністерства закордонних справ Республіки Польща

---

Реформа системи пожежної охорони стартувала ще у 2015-2016 роках, взявши курс на розгалуження мережі пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення 20-хвилинного стандарту реагування у сільській місцевості. Цей норматив був відображений у Стратегії реформування системи Державної служби з надзвичайних ситуацій[1], а на чільному місці на шляху досягнення цієї цілі посідають пожежно-рятувальні підрозділи для забезпечення місцевої та добровільної пожежної охорони (у більш звичному користуванні – МПК та ДПК відповідно).

З початку обговорень розвитку мережі таких підрозділів стало зрозуміло, що основними дієвими особами у цьому процесі мають стати органи місцевого самоврядування. Методично і наполегливо з 2016 року, спочатку через проєкт центрів безпеки громадян, а потім і через програми з розвитку спроможності місцевого самоврядування Уряд та міжнародні програми розвитку створювали умови для розуміння того, що пожежна безпека має стати зоною відповідальності, зокрема і місцевої влади. Однак, коли перші територіальні громади зрештою набули спроможності і готовності взятись за цю роботу, на практиці виявилось, що багато питань просто неврегульовані, що часто заганяло в ступор представників місцевого самоврядування. Маючи досвід впровадження проєктів з розвитку добровільного пожежного руху в Україні з 2018 року, фахівці Представництва Фонду міжнародної солідарності спостерігали не дуже втішну ситуацію на місцевому рівні. Зрештою, найбільш активні та сміливі територіальні громади все-таки брались за організацію добровільних пожежних команд, хоча інколи й інтуїтивно.

Попри значну актуальність і раніше, деякі критичні питання почали поступово вирішуватись тільки після повномасштабного вторгнення. Наприклад, законом № 2230-ІХ[2] врегульовано питання передачі майна ДСНС (в першу чергу пожежних автомобілів, але не тільки) у комунальну власність за умови збереження цільового призначення, чим завершили практику оренди за 1 гривню, яка була єдиним доступним методом отримати автомобіль в користування. Хоча без цього механізму важко уявити системну співпрацю ДСНС та органів місцевого самоврядування щодо розподілу міжнародної речової допомоги, відповідний законопроєкт не доходив до затвердження протягом двох років. Також в рамках співпраці Представництва і ДСНС було направлено і успішно розглянуто клопотання про внесення змін до Типової програмної класифікації видатків та кредитування місцевого бюджету[3] щодо відображення добровільної пожежної охорони у відповідному коді. Ця, хоч і на перший погляд дрібна зміна, на практиці зняла будь-які ризики повернення платежів, спрямованих на фінансування добровільної пожежної охорони, через технічну невідповідність коду, що, на жаль, часом траплялось.

І нарешті, 18.10.2022 Верховна Рада України прийняла у другому читанні законопроєкт №7557[4], який суттєво вдосконалює регулювання щодо так званих місцевих та добровільних пожежних команд, з чим принагідно вітаємо усіх долучених до цього процесу фахівців як зі сторони ДСНС та профільного комітету ВРУ, так і представників громадянського суспільства.

У цьому тексті ми розберемо важливі зміни, а також звернемо увагу на деякі питання, які ще потрібно буде вирішувати.

 

1. Організаційно-правова форма пожежно-рятувальних підрозділів

До прийняття цих змін органи місцевого самоврядування самостійно, на власний страх і ризик визначали, як утворити пожежно-рятувальний підрозділ. В цілому, всім було зрозуміло, що найбільш органічною формою буде якась з форм комунальних неприбуткових організацій. Водночас, часто поставало питання: а чи можна утворювати пожежно-рятувальний підрозділ на базі вже створеного комунального підприємства чи комунальної установи, аби скоротити адміністративні видатки? З новими змінами відповідь з’явилась – можна. Так, статті 62 і 63 Кодексу цивільного захисту України (далі – КЦЗУ) визначають, що пожежно-рятувальні підрозділи для забезпечення місцевої/добровільної пожежної охорони можуть утворюватися як юридичні особи або їх відокремлені підрозділи.

 

2. Розподіл працівників підрозділів для забезпечення місцевої пожежної охорони на основних та допоміжних з різними вимогами до них

До внесення недавніх змін всі працівники так званих МПК (місцевих пожежних команд) підпадали під вимоги щодо обов’язкового страхування, медичних оглядів та проходження підготовки. Очевидно, що для людей, які займаються в організації, наприклад, тільки закупівлями чи бухгалтерськими питаннями, ці вимоги є неактуальними з огляду на відсутність ризиковості праці. Особливої ваги ці зміни набувають в контексті можливості створювати пожежно-рятувальний підрозділ як відокремлений підрозділ вже створеної організації. Відтак, під згадані вище вимоги відтепер підпадають тільки основні працівники – себто ті, які залучаються до гасіння пожеж, проведення аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.

 

3. Окремий акцент на співробітництво територіальних громад щодо спільного забезпечення місцевої пожежної охорони

Попри те, що раніше це не було заборонено, практики співробітництва між територіальними громадами щодо спільного забезпечення пожежно-рятувального підрозділу, на жаль, немає, хоча цей інструмент є доволі перспективним – особливо для громад з географічно розтягнутими межами або з наявністю віддалених малонаселених пунктів. З новими змінами цей інструмент закріплено у законодавстві, аби не виникало сумнівів, що такий варіант є законним та має правові підстави.

 

4. Запровадження гібридної системи: пожежно-рятувальний підрозділ для забезпечення місцевої пожежної охорони + долучення окремих добровільних пожежників

Протягом останніх років поширення мережі пожежно-рятувальних підрозділів стало зрозумілим, що принаймні в середньостроковій перспективі найбільш оптимальним способом, за умови відсутності значного волонтерського корпусу в громаді, є створення місцевої пожежної команди з мінімальним штатом (наприклад, 3 водії) для забезпечення цілодобового чергування з долученням ширшого кола добровільних пожежників тільки на виклик. На жаль, дотепер така практика не мала чіткого правового регулювання. З новими змінами це стало можливим (хоч і з певним нюансом щодо організації, але про це - в іншому матеріалі).

 

5. Вперше прямо згадується про включення пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої/добровільної пожежної охорони в план сил та засобів

На початку створення місцевих і добровільних пожежних команд існував великий скепсис серед адміністрації рятувальних служб на місцях щодо перспектив залучення місцевих команд на «серйозні» виклики, адже спочатку такі команди сприймались як помічники для гасіння стерні, поки рятувальники займаються більш небезпечними подіями. Водночас впроваджені зміни дають підстави для створення підходів повноцінного розвитку і включення пожежно-рятувальних підрозділів в загальну систему реагування. Хоча варто застерегти, що поки чіткого бачення щодо вимог до підрозділів для включення в план сил і засобів немає, і цей процес може зайняти, на жаль, значний час, адже він буде пов’язаний з вимогами до матеріальної бази та системою підготовки основних працівників МПК та членів ДПО (добровільної пожежної охорони).

 

6. Унормування відповідальності керівника гасіння пожежі за порушення правил безпеки добровільними пожежними

Одним з основних блокаторів розвитку добровільного пожежного руху з інституційної сторони був поширений міф, що у випадку травмування чи загибелі добровільного пожежника під час реагування на подію, незалежно від обставин (і навіть якщо добровільний пожежник порушить правила безпеки), керівник гасіння пожежі буде притягнутий до кримінальної відповідальності. Для того, щоб розвіяти цей міф, було впроваджено окрему норму, що керівник гасіння пожежі не несе відповідальності за недодержання добровільним пожежником його законних вимог або правил особистої безпеки. Відтак, наприклад, у випадку, якщо добровільний пожежник, не маючи для цього відповідної підготовки, проникне у палаюче приміщення попри заборону керівника гасіння пожежі – це буде дія на власний ризик добровільного пожежника з особистим несенням відповідальності за наслідки. При цьому варто зауважити, що ця норма не звільняє від відповідальності керівника гасіння пожежі за злочинну недбалість чи свідоме нараження на небезпеку (наприклад, якщо керівник гасіння пожежі віддав наказ виконати певні ризикові заходи добровільному пожежнику, знаючи, що у нього/неї немає відповідної підготовки для цього).

 

7. Впровадження розподілу правового статусу осіб, залучених до добровільної пожежної охорони

Прийняті зміни розмежовують осіб, залучених до добровільної пожежної охорони (ДПО), на членів та учасників. Членами ДПО є повнолітні особи з належним станом здоров’я, які залучаються до гасіння пожеж, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт. Учасниками ДПО можуть бути фізичні особи з 6-річного віку (якщо особа неповнолітня – за згодою законних представників), які не залучаються до небезпечних видів робіт. Залежно від віку, в основному, учасники мають займатись превентивною діяльністю у сфері пожежної безпеки, агітацією та популяризацією добровільної пожежної команди, соціальними ініціативами команди, пошуком фінансування тощо. Тут варто зауважити, що учасників ДПО не варто сприймати виключно як дитячий клуб, оскільки насамперед учасниками мають бути дорослі, які хочуть допомогти, але не можуть за станом здоров’я або ж просто не бачать себе у ризиковій діяльності.

 

8. Винесення підготовки членів ДПО з-під регулювання законодавства про професійну освіту

Одна з найбільш очікуваних змін для фахівців, які займались питанням реформування програми підготовки добровільних пожежників. Для участі у пожежогасінні членам ДПО необхідний відповідний допуск. До прийняття змін вважалось, що єдиний спосіб отримати його – це пройти підготовку за програмою для здобуття відповідного професійно-кваліфікаційного рівня. Така програма має відповідати вимогам державного стандарту, а тому передбачає мінімальну кількість годин, обов’язкові предмети, визначену кількість теоретичних занять тощо. Для забезпечення зручної підготовки добровільних пожежників такий підхід не є допустимим, адже сильно обмежений в гнучкості (ще й повна програма підготовки розрахована на три місяці). Крім цього, для розуміння нелогічності ще нещодавнього підходу – скорочена програма підготовки (на один місяць) по факту була програмою перепідготовки, тобто зміни професійно-кваліфікаційного рівня (ПКР). Тому юридично для того, аби її пройти, необхідно було вже здобути якийсь ПКР. Відтак формально виникала незрозуміла ситуація: людина тільки з повною середньої освітою, аби стати добровільним пожежником, мала пройти повну програму на 3 місяці; людина з ПКР (наприклад, випускник професійного ліцею) могла пройти скорочену програму на 1 місяць.

З прийнятими змінами програма підготовки тепер може регулюватись на рівні ДСНС і відповідати всім запитам щодо гнучкості, а також бути побудованою таким чином, аби певні блоки навчання відповідали здобуттю певних окремих навичок, що надасть змогу створити зручні системи первинної підготовки та подальшого розвитку добровільних пожежників.

 

9. Уточнення щодо права членів ДПО користуватись майном пожежно-рятувального підрозділу

Важливим юридично-організаційним питанням було оформлення видачі у користування майна пожежно-рятувального підрозділу добровільному пожежнику. Оскільки юридично така людина не є працівником у розумінні трудового законодавства, необхідно було зрозуміти як надати майно, яке є на комунальному балансі, у користування (наприклад, спорядження). І коли для цілей користування на юридичне оформлення можна закрити очі, то що робити у випадку втрати чи псування майна? Прийняті зміни частково відповідають на це питання. Зокрема, відтепер незалежно від форми договору є чіткі правові підстави щодо права користування майном, навіть якщо у договорі це не відображено. Водночас, за місцевим самоврядуванням залишиться придумати, яким чином зафіксувати наявність певного майна у користуванні певної особи на виклику.

 

10. Уточнення щодо безоплатної передачі майна у користування пожежно-рятувальним підрозділам

Передбачено право широкого кола суб’єктів, зокрема і органів місцевого самоврядування, безкоштовно передавати у користування майно для пожежно-рятувальних підрозділів. Водночас нормою не встановлено обмеження на те, що це мають бути підрозділи, створені відповідним суб’єктом. Відтак, у органів місцевого самоврядування з’явилось право надавати у користування, наприклад, будівлі для пожежного депо пожежно-рятувальних підрозділів, створених, зокрема, громадськими організаціями.

 

11. Впровадження деяких пільг для членів ДПО зі стажем залучення

Визначено, що особи, які є членами ДПО не менше року, мають переважне право на залишення на роботі у випадку вивільнення працівників, право на щорічну відпустку за бажанням працівника у зручний час, 5 днів відпустки без збереження заробітної плати щорічно.

Крім цього, законом були проведені деякі юридико-технічні уточнення. Зокрема, впроваджуються коректні формулювання «пожежно-рятувальний підрозділ для забезпечення місцевої/добровільної пожежної охорони», адже «пожежна охорона» відповідно до ст. 4 Кодексу цивільного захисту – це вид діяльності, а не підрозділ. Водночас, пожежно-рятувальні підрозділи у загальному розумінні належать до сил цивільного захисту відповідно до ст. 22 КЦЗУ, відтак, коректне формулювання автоматично передбачає перспективу включення усіх їх видів до загальної системи. Додатково, відкоригували формулювання щодо обставин участі громадських організацій: до ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій додано і «небезпечні події», які охоплюють, наприклад, пожежі.

Також виправили формулювання щодо створення пожежно-рятувальних підрозділів для забезпечення місцевої пожежної охорони в частині населених пунктів, де такі підрозділи можуть бути утворені. Раніше формулювання статті 62 КЦЗУ могли трактуватись так, що підрозділи місцевої пожежної охорони можна утворювати тільки в населених пунктах, де немає будь-яких інших пожежно-рятувальних підрозділів. У новій редакції уточнили, що такі підрозділи можна утворювати навіть у населених пунктах, де є державні частини (якщо є така практична необхідність).

Водночас, попри справді значні і важливі зміни в регулюванні варто зазначити, що ще кілька питань чи потенційних проблем залишилось.

По-перше, зміни впроваджують розуміння того, що залучення членів та учасників ДПО має відбуватись на підставі договорів та заяви, однак немає уточнення про вид договору. За духом діяльності це мали б бути договори про провадження волонтерської діяльності, однак згадки про можливість виплачувати винагороди натякає, що це якийсь договір підряду. На нашу думку, укладання договорів підряду принесе органам місцевого самоврядування надто багато бюрократичних перепон (про це також в окремому матеріалі), тому рекомендуємо в першу чергу розглядати договори про провадження волонтерської діяльності (але треба розуміти, що за цими договорами винагороду виплатити не вийде). Про що можемо бути більш певними – для врахування вимоги і про договір, і про заяву найімовірніше пожежно-рятувальні підрозділи будуть пропонувати долучитись до договору приєднання[5].

По-друге, на жаль, включення до плану сил та засобів пожежно-рятувальних підрозділів поки що є неврегульованим, немає чіткого шляху як ДПК може стати повноцінною ланкою в системі реагування, і немає бланкетної[6] норми на документ, який би мав врегулювати це на підзаконному рівні. Наявні формулювання передбачають відсилку до внутрішніх документів ДСНС, однак внутрішні вимоги можуть бути надмірними для ДПК. Це питання необхідно опрацювати на технічному рівні для формування зваженої пропозиції подальшого врегулювання.

По-третє, залишається відкритим питання фінансування пожежно-рятувальних підрозділів, створених громадськими організаціями з місцевого бюджету. Відсутність такого механізму унеможливлює сталий масовий розвиток ДПК на базі громадських організацій, тобто повноцінний перехід до загальноприйнятої у багатьох країнах практики.

По-четверте, досі не визначено, у який момент ДПК втрачає статус добровільної, якщо, наприклад, кількість основних працівників в штаті перевищить кількість добровільних пожежників. Наразі це питання не має практичної важливості, однак у випадку появи механізмів фінансового стимулювання розвитку таких команд це питання стане наріжним.

Водночас, сподіваємось, що більшість окреслених питань буде врегульовано на рівні підзаконних актів, на які посилаються оновлені норми. Саме повнота і глибина підзаконного регулювання визначатиме наскільки якісно будуть закриті прогалини як в частині операційної діяльності пожежно-рятувальних підрозділів, так і їхнього розвитку.

Загалом, прийняті зміни є справді важливими і довгоочікуваними. Вони не є панацеєю, адже основою розвитку мережі є матеріальна спроможність громад і мотивація людей на місцях, хоча ресурсів майже завжди не вистачає. Однак, принаймні, в громадах, які за цими параметрами вже готові до створення повноцінних добровільних пожежних команд (а це модель, до якої очевидно слід прямувати), буде значно менше перепон для організації діяльності.