Експерти Проєкту USAID «ГОВЕРЛА» підготували законодавчий огляд проєкту Закону №5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо упорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад».

Проект закону розроблений з метою удосконалення порядку укладення договорів про співробітництво територіальних громад, надання можливості приєднуватися до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою, що сприятиме ефективнішій організації співробітництва та здійснення територіальними громадами спільної діяльності для покращення якості надання публічних послуг і розвитку територіальних громад.

Завдяки Закону України «Про співробітництво територіальних громад» з 2014 року громади України мають змогу ефективно спільно  використовувати наявні ресурси та разом забезпечувати соціальний, економічний та культурний розвиток територій на договірних засадах. Станом на квітень 2022 року було укладено 842 договори про співробітництво територіальних громад. 62,2% із загальної кількості договорів укладені для реалізації спільних проектів – це одна з п’яти типових форм співробітництва громад та сама популярна, що передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів.

У 2020 році сформовано новий адміністративно-територіальний устрій країни, децентралізовано значну кількість повноважень, визначено фінансову основу їх реалізації. Для оптимальної реалізації цих повноважень і ефективного використання наявних ресурсів питання налагодження співробітництва між громадами набуло особливої ваги і за перше півріччя 2021 року кількість договорів співробітництва склала майже 15 % від загальної їх кількості  за 6 попередніх років. 

Зменшення наповнення місцевих бюджетів сьогодні спричинено наслідками поширення COVID-19 і особливо військовою агресією Російської Федерації. Така ситуація диктує потребу в ще більш раціональному використанні обмежених ресурсів. І одним з шляхів для досягнення цього завдання є налагодження дієвого співробітництва і синергія коштів громад-партнерів з метою поліпшення надання послуг, забезпечення розвитку територій і реалізації повноважень ОМС. Зокрема, у період війни у сфері цивільного захисту відбулася передача повноважень від центральних органів влади до органів місцевого самоврядування, яка належним чином не забезпечується фінансово з боку держави. В таких умовах реалізація нових повноважень шляхом налагодження співробітництва територіальних громад також бачиться одним із шляхів вирішення даної проблеми.

Експерти-практики вважають, що для активізації процесів налагодження співробітництва необхідно вдосконалити процес укладення договорів і по можливості спростити деякі етапи його проходження. Також для покращення системи моніторингу співробітництва, поширення досвіду і кращих практик  пропонується передбачити створення окремого ІТ-інструменту (веб-ресурсу), що дозволяв би не тільки забезпечувати функцію реєстру договорів про співробітництво, але і дозволяв би моніторити стан та результативність їх виконання, оперувати та аналізувати відповідні дані по співробітництву тощо.

8 липня 2021 р. законопроєкт № 5742  зареєстровано у Верховній Раді України, 15 лютого 2022 р. ― включено до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання.

---

ЗАКОНОДАВЧИЙ ОГЛЯД

проєкту Закону № 5742 «Про внесення змін до Закону України «Про співробітництво територіальних громад» щодо упорядкування окремих питань співробітництва територіальних громад»

Дата: 15 червня 2022 року

Мета:

Проект закону розроблений з метою удосконалення порядку укладення договорів про співробітництво територіальних громад, надання можливості приєднуватися до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою, що сприятиме ефективнішій організації співробітництва та здійснення територіальними громадами спільної діяльності для покращення якості надання публічних послуг і розвитку територіальних громад.

Передумови:

Практика співробітництва територіальних громад успішно реалізовується в Україні з часу прийняття Закону України «Про співробітництво територіальних громад» (далі – Закон) у 2014 році. Він створив базу для ефективного використання сільськими, селищними, міськими радами наявних ресурсів у забезпеченні соціального, економічного та культурного розвитку територій на договірних засадах. Зокрема, станом на квітень 2022 року було укладено 842 договори про співробітництво.

Найширшого застосування набула форма співробітництва щодо реалізації спільних проектів, яка передбачає координацію діяльності суб’єктів співробітництва та акумулювання ними на визначений період ресурсів з метою спільного здійснення відповідних заходів (62,2% із загальної кількості договорів). Однією з причин вибору саме цієї форми є можливість спрощеної процедури укладання договорів, що часто обумовлює відмову від оптимальної форми для співробітництва, яка передбачає складніші процедури. Проте останнім часом проявляється тенденція до більш виваженого вибору громадами форми співробітництва Так, у період з листопада 2021 року по квітень 2022 року питома вага договорів співробітництва щодо реалізації спільних проектів зменшилась на 4,5%.

У 2020 році сформовано новий адміністративно-територіальний устрій країни шляхом укрупнення територіальних громад, а також відповідним органам місцевого самоврядування децентралізовано значну кількість повноважень, визначено фінансову основу їх реалізації. Для оптимальної реалізації цих повноважень і ефективного використання наявних ресурсів питання налагодження співробітництва між громадами набуло особливої ваги і за перше півріччя 2021 року кількість договорів співробітництва склала майже 15 % від загальної їх кількості за 6 попередніх років.

Зменшення наповнення місцевих бюджетів, спричиненого наслідками поширенням гострої респіраторної хвороби COVID-19 і особливо військовою агресією Російської Федерації, диктує потребу в ще більш раціональному використанні обмежених ресурсів. І одним з шляхів для досягнення цього завдання є налагодження дієвого співробітництва і синергія коштів громад-партнерів з метою поліпшення надання послуг, забезпечення розвитку територій і реалізації повноважень ОМС. Зокрема, у період війни у сфері цивільного захисту відбулася передача повноважень від центральних органів влади до органів місцевого самоврядування, яка належним чином не забезпечується фінансово з боку держави. В таких умовах реалізація нових повноважень шляхом налагодження співробітництва територіальних громад також бачиться одним із шляхів вирішення даної проблеми.

Для активізації процесів налагодження співробітництва необхідно вдосконалити процес укладення договорів і по можливості спростити етапи його проходження.

Основні законодавчі зміни:

Законопроєктом пропонується:

• визначення змішаного договору про співробітництво, в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва;
• запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладення додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва;
• надання можливості проводити засідання комісій з підготовки проєкту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва у дистанційній формі.

Статус:

8 липня 2021 р. законопроєкт зареєстровано у Верховній Раді України, 15 лютого 2022 р. ― включено до порядку денного сьомої сесії Верховної Ради України дев’ятого скликання.

Вплив на місцеве самоврядування:

Основні положення законопроєкту відповідно до пояснювальної записки до нього покликані вдосконалити та спростити порядок укладення договорів про співробітництво територіальних громад, проте аналіз запропонованих змін в повній мірі це не підтверджує.

Запровадження процедури приєднання територіальних громад до вже організованого співробітництва за спрощеною процедурою шляхом укладення додаткового договору про приєднання до організованого співробітництва (статті 1, 9^1, 9² законопроєкту) практично не спрощує порядок укладення договорів. Дані статті не регламентують чітко, що спрощується, за винятком положень статті 9¹ про можливість незастосування норми частини другої статті 6 Закону стосовно необхідності проведення громадського обговорення отриманої пропозиції про приєднання до співробітництва. Згідно із частиною першою статті 651 Цивільного кодексу України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлене договором або законом. Тому запропоновані зміни в частині приєднання до уже існуючого договору співробітництва необхідно ухвалювати згідно з процедурами, передбаченими у статтях 5-8 Закону, стосовно як ініціатора приєднання, так і інших учасників організованого партнерства (сторін вже підписаного договору).

У статті 1 законопроєкту один і той же документ пропонується називати одночасно «додатковим договором» і «додатком» до раніше укладеного договору, що є не зовсім логічно і обґрунтовано, не відповідає принципу нормативної визначеності під час нормопроектування, оскільки ці терміни по різному трактуються в судовій практиці. Так, у Постанові Верховного Суду від 31.05.2021 р. №917/265/18 зазначається, що додаток до договору - це документ, який містить доповнення, уточнення, додаткові роз’яснення, пояснення умов договору, перелік конкретних товарів, послуг тощо. Тобто, додаток до договору - це документ, який уточнює або більш детально розкриває зміст уже існуючих договірних умов. Водночас додаткова угода - є правочином, що вносить зміни до вже існуючого договору. Тому із тексту законопроекту варто виключити термін «додаток» до раніше укладеного договору.

Друга важлива зміна, яка пропонується в даному законороєкті. - це запровадження «змішаного договору про співробітництво», в якому можуть міститися елементи різних форм співробітництва (частина 3 статті 4).

Стосовно запровадження такого терміну, то варто зазначити, що згідно із статтею 628 Цивільного кодексу України таке поняття трактується як «договір, в якому містяться елементи різних договорів», до яких застосовуються у відповідних частинах різні положення актів цивільного законодавства про договори. У Законі ідеться лише про один договір – договір про співробітництво, в якому передбачається одночасно реалізація різних форм співробітництва. Тому в тексті законопроєкту варто було б застосовувати термін «договір про співробітництво у частині поєднання кількох форм співробітництва».

Також необхідно зазначити, що в договорі про співробітництво можуть поєднуватися такі форми співробітництва, що мають різний спосіб впровадження згідно із Законом. Зокрема у випадку використання форми реалізації спільного проєкту згідно з частиною другою статті 11 Закону не вимагається дотримання процедур, передбачених у стаття 5 - 8 Закону (щодо проходження етапів ініціювання співробітництва, надання згоди на організацію співробітництва, проведення громадського обговорення пропозиції про ініціювання співробітництва та проєкту договору). Запропонована в законопроекті зміна не регламентує, елементи якої саме форми співробітництва при їх поєднанні матиме перевагу, тому можна спрогнозувати що згадана «пільгова умова» організації саме спільних проектів при поєднанні з іншими формами буде використовуватись у переважній більшості випадків.

Як показує практика, для налагодження співробітництва спрощення процедури в частині громадського обговорення потребується стосовно усіх потенційних учасників цього процесу. З цією метою до вже підготовленого законопроекту пропонуються зміни, що, на нашу думку, дозволять спростити алгоритм дій при запровадженні співробітництва територіальних громад (порівняльна таблиця додається) і сприятимуть збільшенню кількості такого співробітництва, особливо у умовах воєнного стану. Таким спрощенням може стати пропозиція щодо відмови від проведення громадського обговорення проєкту договору співробітництва. По суті в даному проєкті договору відображаються всі основні складові підготовленої пропозиції про ініціювання співробітництва, яка вже обговорювалась за участю громадськості на попередньому етапі. Сам проєкт договору — це юридичний документ, з тонкощами розробки якого також знайомі далеко не всі представники громад. Тому з метою уникнення формального підходу до даної процедури і пропонується відмовитись від проведення громадського обговорення проєкту договору про співробітництво.

Відповідно громада, яка ініціює співробітництво, повинна провести громадське обговорення пропозиції на етапі ініціювання (див. зміни до статті 5).

Законопроєктом також передбачається надання можливості проводити у дистанційній формі засідання комісій з підготовки проєкту договору про співробітництво, а також громадських обговорень щодо організації співробітництва (статті 6 та 7). Враховуючи реалії військового часу та пандемії, інші можливі проблеми та впровадження процесів діджиталізації, ця пропозиція є актуальною, але можливість вносити такі зміни регламентується не зовсім вірно. Зокрема Закон (і відповідно законопроєкт щодо змін до нього) не можуть визначати порядок проведення громадських обговорень, а сільський, селищний, міський голова самостійно не має повноважень затверджувати порядок роботи комісії з підготовки договору співробітництва (саме такий підхід пропонується законопроєктом № 5742).

Закони України «Про співробітництво територіальних громад» та «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко не визначають порядку проведення громадських обговорень як форми місцевої демократії. Процедури їх здійснення регламентуються локальними нормативними — як правило, статутами територіальних громад або регламентами рад, затвердженими їх рішеннями. Тому зміни стосовно регламентації проведення громадських обговорень необхідно ініціювати саме у такий спосіб. Цей підхід пропонується у законопроєкті «Про внесення змін до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та інших законодавчих актів України щодо народовладдя на рівні місцевого самоврядування» (реєстр. № 7283 від 13.04.2022).

Можливість проведення засідань комісії у формі відеоконференції за домовленістю сторін повинна б передбачатися у спільному розпорядженні сільських, селищних, міських голів, що представляють інтереси територіальних громад – учасників співробітництва, про її створення, передбаченому відповідно до статті 7 Закону про співробітництво територіальних громад.

Враховуючи реалії військової агресії, також пропонується внести зміни до статей 10,12 - 14, доповнивши їх можливістю не застосовувати в умовах воєнного стану вимоги, передбачені у статтях 5 - 8 Закону, при виборі будь-якої з форм співробітництва (щодо дотримання всіх процедур ініціювання співробітництва, надання згоди на організацію співробітництва і проведення громадських обговорень).

Проведений аналіз законопроекту №5742 свідчить, що стосовно деяких його положень є застереження щодо невідповідності Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», Цивільному кодексу України. Його зміст не в повній мірі забезпечує виконання тих цілей та завдань, що були окреслені суб'єктом законодавчої ініціативи у відповідній пояснювальній записці. З 2014 року Кабінетом Міністрів так і не затверджено порядок стимулювання співробітництва територіальних громад, що не сприяє активізації налагодження співробітництва.

Для покращення системи моніторингу співробітництва, поширення досвіду і кращих практик також доцільно було б передбачити створення окремого ІТ-інструменту (веб-ресурсу), що дозволяв би не тільки забезпечувати функцію реєстру договорів про співробітництво, але і дозволяв би моніторити стан та результативність їх виконання, оперувати та аналізувати відповідні дані по співробітництву тощо (див. зміни до статті17 законопроєкту).

Враховуючи актуальність та необхідність удосконалення та спрощення законодавчого регулювання процедури співробітництва територіальних громад з точки зору його практичної реалізації 03.06.2022р. Проєктом USAID “HOVERLA” проведено відповідний он-лайн семінар-практикум, на якому представники органів місцевого самоврядування, обласних військових адміністрацій, експерти та практики обговорили запропоновані новели до Закону України «Про співробітництво територіальних громад», за результатами якого напрацьовані узагальнені пропозиції до законопроєкту № 5742.