Автори:
Ярослав Жидик, керівник напрямку регіонального розвитку EasyBusiness,
асоційований партнер консалтингової компанії СІВІТТА,
Мирослав Кошелюк, експерт з місцевого та регіонального розвитку
Ірина Озимок, директорка програми місцевого економічного розвитку, UMAEF

Нещодавно Кабінет Міністрів ухвалив перелік та вимоги до показників, за якими українські громади буде віднесено до різних функціональних типів територій. Одним з них є регіональні полюси зростання (далі РПЗ). Ця постанова пропонує розглядати як РПЗ громади, які відповідають не менш ніж двом таким критеріям:

1. індекс податкоспроможності територіальної громади за результатами останніх трьох років становить більш як 1,1;
2. чисельність населення територіальної громади становить більш як 30 тис. осіб;
3. вигідне географічне положення — через центр територіальної громади проходить автомобільна дорога державного значення.

Ці критерії звучать досить логічно і, мабуть, справді зможуть виділити громади з більшим потенціалом – живою економікою, наявністю трудових ресурсів, логістичних можливостей. Звичайно, перелік таких критеріїв можна звужувати чи розширювати, але найбільш важливим є інше питання – а що далі? Для чого ми визначаємо РПЗ? Що ми очікуємо від громад зі статусом РПЗ? Яку підтримку держава готова їм надавати? Чи справді громади, які відповідають тим чи іншим формальним критеріям, можуть бути реальними полюсами зростання і лідерами на місцях?

Деякі відповіді на ці питання допоможуть отримати результати дослідження, яке минулого року провело ГО «EasyBusiness» у партнерстві з Ukraine-Moldova American Enterprise Fund і результати якого викладені в аналітичному документі «Новий погляд на впровадження політики полюсів зростання в Україні».

Чи можливо «вирівняти всіх»

Регіональна політика не може не слідувати певною мірою логіці фінансового вирівнювання. Вона де факто передбачає, що сильніші громади через реверсну дотацію підтримують слабші. Та і державні програми за цією ж логікою часто підтримують передусім ті території, яким бракує власної спроможності надавати якісні послуги. Це важливо для базової справедливості – доступ до основних послуг має мати кожен громадян, незалежно від того, де він живе.  Тим більше заслуговують пріоритетної підтримки так звані території відновлення, які в результаті російської агресії, яка досі триває, страждають від руйнувань інфраструктури,  ослаблення місцевих економік, вимушеного переміщення населення.

Але чи можуть тільки традиційні механізми вирівнювання «підтягнути» слабші громади? Як уникнути ризику того, що обмежений ресурс буде «тонким шаром» розмазуватися по всій карті країни, а слабкі громади і далі залишатимуться слабкими? Адже в багатьох випадках – про це треба говорити відверто - навіть за умови додаткової підтримки громади самостійно мають мало шансів вийти у «вищу лігу». І це стосується громад не тільки в межах територій відновлення, але й громад віднесених до територій з особливими умовами розвитку, наприклад , малих гірських громади чи громад на територіях з низькою щільністю населення.

Тут ключове слово – самостійно… Але є інший підхід – і з цієї точки зору нам варто придивитись до того, як з такими територіями працюють в рамках європейської політики згуртованості. Мова йде про підхід, коли підтримка сфокусована не на окремому муніципалітетові, а на групі суміжних громад, об’єднаних спільним проблемами і тісними зв’язками, – на так званих функціональних територіях.

Ідея фокусування саме на таких функціональних територіях лежить в основі територіально-орієнтованого (place-based) підходу, базового для європейської політики згуртованості. Тут варто процитувати слова з відомої доповіді Фабріціо Барка, яка і заклала основи цього підходу: «У контексті політики, спрямованої на розвиток, місце (place) слід визначати як соціальне поняття, суміжну/безперервну територію, в межах якої сукупність умов, що сприяють розвитку, застосовується частіше, ніж за її межами (тобто відносно інших місць): природні та культурні обставини та вподобання людей є більш однорідними або взаємодоповнюючими, знання людей є більш синергетичними, а позитивні зовнішні ефекти та формальні й неформальні інституції частіше виникають. Таким чином, межі місць не залежать від адміністративних кордонів, є ендогенними для процесу політики і можуть змінюватися з часом».

Власне ідея полюсів зростання (а якщо ми говоримо про території відновлення  - полюсів стійкості) зростання можуть стати містком між традиційним вирівнюванням і сучасною, територіально-орієнтованою політикою.

Полюс зростання: не «переможець конкурсу», а центр функціональної території

У згаданому звіті ми пропонуємо визначення полюсів зростання, яке певним чином доповнює  те, яке дається в урядовій постанові. На наш погляд, говорити про громаду як полюс зростання можна, якщо вона:

• так, має вищі показники економічного розвитку та/або кращі передумови для зростання порівняно з іншими громадами регіону;
• але також уже сьогодні тісно пов’язана з сусідами – через ринок праці, транспорт, послуги, бізнесові й соціальні зв’язки;
• і готова брати на себе роль «центру тяжіння» - розвиватися не лише «для себе», а й разом з територією впливу.

Відмінність цього визначення в тому, що про полюс зростання розглядається не як ізольована громада, а в рамках певної функціональної території, де полюс і навколишні громади фактично формують де факто єдиний простір: люди живуть в одній громаді, працюють в іншій; промисловість знаходиться в передмісті, а офіси, освіта та медицина – в центрі; відходи, вода, транспорт, туризм – усе це давно не вкладається у старі адміністративні кордони.

Такий сучасний полюс зростання – це:

• спільний ринок праці;
• спільна інфраструктура (дороги, інженерка, цифрова мережа);
• спільний простір надання послуг;
• спільні розвиткові та інвестиційні проєкти.

Ідея в тому, щоб, фокусуючись на таких пов’язаних між собою громадах, держава й регіональна влада підсилювали вже існуючі зв’язки та знаходили реальних лідерів, а не намагалися ідентифікувати полюси тільки на основі статистики.

Взаємна вигода: чому від полюсів виграють і сильні, і слабші

Полюс зростання й територія його впливу – це не відносини «центр–околиця», де хтось постійно виграє, а хтось програє. За правильно налаштованого підходу виграють усі сторони.

Для територій впливу полюс – це:

• доступ до більших ринків збуту та логістики;
• можливість залучити виробництва та створити робочі місця, яких бракує за межами «ядра»;
• доступ до якісних послуг (медицина, освіта, культура, соціальні послуги), які економічно доцільно тримати в центрі;
• поширення інновацій, нових стандартів управління, «міської» якості життя.

Для самого полюса співпраця з сусідніми громадами – це:

• нові площі під промисловість, логістичні хаби, індустріальні парки;
• додаткова робоча сила, без якої великі інвестиційні проєкти просто не відбудуться;
• спільний простір для рекреації;
• зростання податкової бази завдяки спільним проєктам, а не лише за рахунок власних резидентів.

Для держави та регіону мережа полюсів зростання – це спосіб перейти від не завжди ефективної підтримки «усіх потроху» до таргетованих інвестицій, які забезпечують мультиплікаційний ефект. Одна окрема невелика громада, можливості розвитку якої «обтяжені» тим чи іншими обмеженнями, можливо, ніколи не злізе з голки постійних дотацій, в той час коли спільний територіальний кластер має більше шансів стати на ноги. І, до речі, такий підхід вважається одним із запобіжників знелюднення малих громад – якщо є місце роботи не обов’язково за місцем проживання, але поруч, якщо забезпечено зручний доступ до базових послуг, якщо нема відчуття занепаду, зовсім не обов’язково кудись переїжджати.

Що нового ми пропонуємо: чотири принципи політики полюсів зростання

Новий підхід до полюсів зростання можна звести до чотирьох простих, але сутнісних принципів.

1. Мережа, а не «топ-10 громад»

Полюси – це не короткий список «переможців конкурсу», які отримають трохи більше ресурсів. Це мережа центрів різного рівня:

• національного (метрополії та агломерації з міжнародними функціями);
• регіонального (обласні й галузеві центри);
• локального (сильні субрегіональні громади, що тягнуть за собою кілька сусідів).

У кожного рівня – свої функції і своя відповідальність, свої території впливу та, відповідно, мають бути свої інструменти підтримки.

2. Дані + діалог, а не лише «середня температура»

Статистика важлива, але недостатня. У пілотному проєкті в Тернопільській області ми поєднали аналіз даних (дашборд зі стандартизованими показниками – населення, доходи, дотаційність, ЗВО, статус центру району) з глибинними якісними інтерв’ю та стратегічними сесіями з громадами.

Це дозволило:

• виділити громад, які не тільки мають передумови для росту, але й активно шукають для цього нові можливості;
• подивитися наскільки реальна спроможність – інституційна, фінансова, кадрова – відповідає формальним показникам;
• оцінити готовність до міжмуніципальної співпраці й лідерства.

У результаті список потенційних полюсів виявився не просто «рейтинговою таблицею», а більш живою картиною, яка доповнилась громадами, які хоч і мають дещо нижчі показники, але реально готові тягнути за собою сусідів.

3. Функціональні території замість жорстких кордонів

Основна одиниця такої політики – не окрема громада, а функціональна територія, де полюс разом із навколишніми громадами планує:

• спільні економічні розвиткові проєкти;
• спільну транспортну та інженерну інфраструктуру;
• спільні системи управління відходами, водопостачанням, соціальною інфраструктурою;
• спільні туристичні чи креативні продукти.

І саме такі спільні проєкти, які потрібні дані конкретній території, мають пріоритет підтримки. Цей підхід до визначення пріоритетів «знизу вгору» на основі місцевих потреб і потенціалу теж є базовим для територіально-орієнтованого підходу.

4. Співпраця як умова підтримки

Держава і донори мають підтримувати передусім тим громадам-полюсам, які не лише мають хороші показники, а й показують конкретні механізми співпраці з територією впливу: від міжмуніципальних угод до створення спільних агенцій розвитку й підготовки спільних проєктів.

Це відповідає тим критеріям, за яким європейські муніципалітети отримують доступ до такого інструменту як так звані інтегровані територіальні інвестиції (ІТІ). Маєте спільні проблеми? Домовтесь про партнерство, сформулюйте свої стратегічні пріоритети, тоді отримаєте додаткові кошти на проєкти спільного інтересу.

Уроки Тернопільського пілоту: що це означає на практиці

Пілотування підходу полюсів зростання на прикладі Тернопільської області дозволило протестувати нову методику «в полі». Кілька практичних висновків уже можна використати в інших регіонах:

1. Полюси – це не лише обласний центр. Поряд із Тернополем до короткого списку потрапили інші громади, які мають чітку економічну спеціалізацію, бізнес-активність та потенціал впливу на субрегіональному рівні.
2. Статус – це лише початок. Потенційний полюс не повинен сприймати свій статус як «медаль». Це радше зобов’язання – підготувати пакет спільних проєктів, показати реальні інструменти співпраці з сусідами та взяти на себе лідерство та частину відповідальності за підтримку території впливу.
3. Без довіри між громадами нічого не вийде. Навіть найкраща методика не працюватиме, якщо сусідні громади не бачать одна в одній партнерів. Тому окрема увага – фасилітації, публічному обговоренню й прозорій моделі розподілу вигод. А наявність стимулів з боку держави може відіграти не останню, щоб громади були зацікавлені швидше знайти спільну мову.
4. Роль ОВА – важлива. Добре, якщо громади здатні домовитись самостійно, але не завжди їм це вдається. Десь бракує готовності взяти на себе лідерство, а десь навпаки  починається непродуктивна конкуренція. Тоді обласна адміністрація має стати координатором процесу: від аналізу даних до організації стратегічних сесій за участі полюсів, сусідніх громад, бізнесу та донорів.

Що потрібно зробити вже зараз: кроки для різних рівнів

Щоб полюси зростання перестали бути лише згадкою в стратегіях, потрібні паралельні кроки на трьох рівнях.

1. Національний рівень

• Розпочати пілотувати підхід, орієнтований на функціональні території, як  принаймні доповнення до існуючих механізмів вирівнювання.
• Вбудувати підтримку полюсів росту і стійкості у наявні інструменти: ДФРР, DREAM, спеціальні програми післявоєнного відновлення і підтримки розвитку громад.
• Створити стимули для міжмуніципальної співпраці – наприклад, передбачити співфінансування проєктів, які реалізуються групою громад в межах однієї функціональної території, а в ідеалі – запустити механізм, подібний до європейського інструменту ІТІ.

2. Регіональний рівень (області)

• Проаналізувати дані по громадах і на основі стандартизованих показників сформувати короткий і розширений список потенційних полюсів.
• Організувати серію стратегічних сесій із потенційними полюсами, сусідніми громадами та бізнесом – щоб зрозуміти реальні вектори співпраці.
• Допомогти підготувати «дорожні карти» для кожної функціональної території – з переліком спільних проєктів (інфраструктура, індустріальні парки, послуги, туризм, людський капітал).
• Вбудувати полюси зростання і стійкості в регіональні стратегії в процесі їх оновлення на наступний програмний період, визначивши їх розвиток окремими цілями та індикаторами.

3. Місцевий рівень (громади)

• Сильні громади мають визначити, у чому саме їхня роль як полюса: промисловість, логістика, освіта, медичний кластер, креативна економіка тощо – і під це будувати пропозицію для сусідів.
• Слабші громади – чесно оцінити власний потенціал і проговорити з полюсом, які функції вони можуть взяти на себе: територія під виробництва, житлова забудова, рекреація, агровиробництво, трудові ресурси.
• Усім разом – формувати конкретні проєкти співпраці - від спільної системи управління відходами, водопостачання чи надання соціальних послуг до індустріального парку чи кластера переробки сільськогосподарської продукції - і спільно шукати ресурс для їх реалізації.

Що далі

Традиційний підхід «вирівнювання» більш звичний і простий в реалізації. Але треба чесно визнати його обмеження. Щоб запровадити підхід, який орієнтований на полюси і функціональні території, доведеться робити деякі речі по-іншому – більше приділяти уваги співпраці громад, використовувати більш диференційовані програми підтримки і стимулювання, вдаватись до дещо складніших фінансових мезанізмів.. Тим більше, що маємо у кого вчитись – успішні приклади його застосування ми можемо знайти практично в кожній європейській країні. Але це себе виправдає - побудувати ефективну регіональну політику без заохочення громад до формування мереж співпраці, вузлами якої є РПЗ,  ми не зможемо. І ще раз наголосимо - такий підхід може бути особливо важливим для територій, які найбільше постраждали в результаті війни. На цих територіях у громад, об'єднаних спільними проєктами навколо РПЗ, шанси на на швидше відновлення і розвиток зростають.