Фінансова децентралізація і бюджети перших 159 об'єднаних громад в деталях - експертна стаття (+презентація)

Фінансова децентралізація і бюджети перших 159 об'єднаних громад в деталях - експертна стаття (+презентація)

Яніна КАЗЮК, доктор наук з державного управління, Координатор з фінансової децентралізації Центрального офісу реформ при Мінрегіоні (за підтримки програми U-LEAD)

Фінансова децентралізація зробила незалежними місцеві бюджети від державного бюджету і створила можливості планування розвитку територій, можливості втілення реальних проектів. Такого висновку не складно дійти, якщо завітати у ті населені пункти, де ще вчора буденна сірість роз’їдала очі, а сьогодні, на подив, там закипіла робота: ремонтуються дороги, рекреаційні майданчики, оновлюються будівлі шкіл, дитячих садків, лікарень, відкриваються спортивні і культурні центри. Громади, які створюються як просторова основа нового ефективного місцевого самоврядування, наповнилися якісним змістом.

Але про все по черзі.

Три роки тому, 1 квітня 2014 року, стартувала реформа місцевого самоврядування, яка базується на основі положень Європейської Хартії місцевого самоврядування і впроваджується на основі Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Головним завданням реформи є досягнення оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації.

Першим кроком на шляху реалізації реформи – стало завдання  щодо фінансової децентралізації, яка розпочалася з прийняття змін до Бюджетного та Податкового кодексів України. Про позитивні результати фінансової децентралізації вже багато раз наголошувалося – це щорічне зростання обсягів власних ресурсів місцевих бюджетів, їх частки в структурі зведеного бюджету України, можливість органів місцевого самоврядування спрямовувати кошти на видатки розвитку,  реалізація інфраструктурних проектів та ін. (Загальні результати фінансової децентралізації 2014-2016 років є ТУТ) (українською) і ТУТ (англійською).

Також, крім передачі органам місцевого самоврядування додаткових видаткових повноважень та стабільних джерел доходів для їх реалізації, було закладено законодавчі основи для стимулювання територіальних громад до об’єднання та переходу на прямі міжбюджетні відносини з ресурсним забезпеченням і повноваженнями, як для міст обласного значення.

Крім того, держава фінансово підтримала об’єднані територіальні громади та передбачила в державному бюджеті субвенцію на формування інфраструктури їх територій. 

Законодавчі умови, засновані на принципі добровільності, сприяли тому, що у 2015 році об’єдналося 794 сільських, селищних та міських рад у перші 159 об’єднаних територіальних громад (ОТГ) та вже у 2016 році вони перейшли на прямі міжбюджетні відносини з державою і отримали повноваження та відповідні фінансові ресурси для їх здійснення.

Групою з фінансового моніторингу Центрального офісу реформ при Мінрегіоні підготовлено детальний фінансовий аналіз щодо виконання місцевих бюджетів 159-ти ОТГ. Він надає можливість порівняти та відобразити динаміку показників місцевих бюджетів територіальних громад за 2015 рік, до часу їх входження у склад добровільно об’єднаних територіальних громад, та показників 2016 року – першого року формування та виконання бюджетів вже об’єднаних громад. 

Аналіз свідчить, що надходження до загального фонду місцевих бюджетів ОТГ за 2016 рік зросли майже в 7 разів, порівняно з надходженнями 2015 року до їх місцевих рад, які увійшли до складу ОТГ, та склали 7,1 млрд грн, у тому числі за рахунок:

- податків та зборів - 3,3 млрд грн, з яких зарахування 60% податку на доходи фізичних осіб склали 1,7 млрд грн;

- міжбюджетних трансфертів у вигляді базової дотації, освітньої та медичної субвенції  - 2,8 млрд грн;

 - субвенції на формування інфраструктури громад – 1 млрд грн.  

Крім того, громади отримали субвенцію з державного бюджету на соціально-економічний розвиток територій у сумі 50 млн грн та кошти з Державного фонду регіонального розвитку на реалізацію інвестиційних програм - 134 млн грн.

Із розрахунку на 1 мешканця об’єднаної громади, в середньому, показник власних доходів зріс на 1645 грн (з 700 грн до 2345 грн). Найбільше коштів із розрахунку на 1 мешканця отримала Слобожанська ОТГ Дніпропетровської області – 16  тис  грн.

Ці фінансові ресурси, дозволили громадам:

- реалізувати видаткові повноваження в соціально-культурній сфері, а саме: фінансувати заклади середньої освіти та дитячі садочки на загальну суму 2,5 млрд грн; організовувати надання первинної медичної допомоги мешканцям громад та фінансувати послуги вторинної медицини – 0,9 млрд грн; забезпечувати утримання та організацію роботи будинків культури, бібліотек, спортивних закладів, надавати соціальну допомогу населенню –  0,5 млрд грн;

-  утримувати виконавчі апарати органів місцевого самоврядування – 0,5 млрд грн;

- реалізувати інфраструктурні проекти та місцеві програми і заходи - 1,9 млрд грн, у тому числі ремонт, будівництво доріг, благоустрій територій та проекти в житлово-комунальному господарстві – 1,1 млрд грн, ремонт та реконструкція закладів соціально-культурної сфери - 0,6 млрд грн;

- надавати адміністративні послуги, створювати в громадах відповідні центри та здійснювати інші видатки, які віднесені до їх повноважень.

Слід зазначити, що найбільшу частину фінансових ресурсів громади спрямовували на реалізацію повноважень у соціально-культурній сфері – 60-70% , на реалізацію інфраструктурних об’єктів та інвестиційних проектів – 25-30%. Це є свідченням того, що вже в перший рік свого функціонування в новому статусі, об’єднані громади змогли третину коштів спрямувати на розвиток своїх територій (Більше про перший рік діяльності 159 об'єднаних громад є ТУТ (українською) і ТУТ (англійською). 

Крім того, не зважаючи на брак досвіду з реалізації інвестиційних проектів, громади довели свою здатність працювати на результат - вони освоїли 95% коштів з 1 млрд грн субвенції на розвиток інфраструктури.

Варто зауважити, що середній показник частки видатків на утримання службовців у 159 ОТГ становить 15% в їх власному ресурсі (без субвенцій), тоді як у більшості бюджетів сільських/селищних рад цей показник складає понад 80-90%.

Найменша частка видатків на утримання службовців у фінансовому ресурсі серед об’єднаних громад припадає на бюджети Слобожанської ОТГ Дніпропетровської області – 4% та Калинівської ОТГ Вінницької області – 5%. Отже, кошти громад не йдуть тільки на утримання апарату сільської ради, а спрямовуються на надання публічних послуг мешканцям громад.

Проте, слід зупинитися і на проблемних питаннях тих громад, які ухвалили рішення про об’єднання не у відповідності до Перспективного плану формування територій громад та не враховували свій фінансовий, економічний, людський потенціал. Такі громади є у кожній області.  

Наприклад, є громади з чисельністю до 2 тисяч мешканців (найменша за чисельністю є Макіївська ОТГ – 1,6 тисяч населення). Звісно, їх фінансова та кадрова спроможність недостатня для виконання покладених на них повноважень у порівнянні з тими громадами, які мають чисельність населення 10  і більше тисяч.  Утворена у 2015 році Куцурубська ОТГ Миколаївської області (3,5 тис. мешканців) переосмислила свої перспективи, виходячи з розуміння потреб підсилити свою спроможність, інвестиційну привабливість і у 2016 році провела перевибори з метою приєднання до себе інших територіальних громад.   

Зрозуміло, якщо ОТГ має невеликий обсяг власних фінансових ресурсів, то  питома вага видатків на утримання своїх службовців значно зростає. До прикладу, найбільша частка таких видатків припала на бюджет Білобожницької ОТГ – 44%! Така структура видатків обмежує можливості громади реалізовувати місцеві проекти та програми і належно фінансувати інші соціально важливі сфери.  

Отже, такі фактори, як чисельність населення, кількість дітей, площа, наявність економічного потенціалу, обсяг фінансового ресурсу, мережа соціально-культурної сфери впливають на спроможність ОТГ та на можливість органів місцевого самоврядування надавати якісні публічні послуги. І фінансовий аналіз виконання місцевих бюджетів 159-ти ОТГ за 2016 рік, результати їх соціально-економічної діяльності, реалізації розвиткових проектів чітко демонструє, що необхідно зважено та відповідально підходити до формування нових громад. Ключовим має бути саме їхня спроможність. В цьому контексті обласним державним адміністраціям, обласним радам, при підготовці і схваленні перспективних планів формування територій громад, необхідно керуватися не політичними, а економічними розрахунками. Громадам, які вирішили об’єднатися, теж необхідно на це зважати.

Загалом, наявність достатніх фінансових ресурсів у розпорядженні органів місцевого самоврядування дозволила їм протягом року, за виключенням поодиноких випадків, не звертатися до органів державного казначейства за отриманням короткотермінових позичок. ОТГ в повному об’ємі  виконали свої видаткові повноваження  та акумулювали на казначейських рахунках залишки коштів, які на 1 січня 2017 року (загальний фонд) склали 1,1 млрд грн. Це майже у  4 рази більше, ніж на початку 2016 року (0,3 млрд грн).

Примітка: залишки коштів загального фонду всіх місцевих бюджетів України (на казначейських рахунках) станом на 1 січня 2017 року склали 33,6 млрд грн.

Фінансово-аналітичний моніторинг дає можливість ознайомитися та проаналізувати низку показників у розрізі всіх 159 ОТГ, зокрема щодо:

  • фінансової спроможності громади та її залежності від державного бюджету;
  • структури власних ресурсів місцевого бюджету та розміру власних доходів на 1 жителя громади;
  • виконання затверджених показників доходів загального фонду та темпу зростання фактичних надходжень податків і зборів;
  • міжбюджетних трансфертів, які отримані з державного бюджету, структури видатків громад за галузями;
  • співвідношення чисельності службовців органів місцевого самоврядування до чисельності населення громад та витрат громад на утримання службовців;
  • ресурсів, які громада спрямувала на видатки розвитку;
  • залишків коштів загального фонду бюджетів на казначейському рахунку;
  • інших показників.

Детально ознайомитися з фінансово-аналітичними матеріалами щодо виконання місцевих бюджетів 159 об’єднаних територіальних громад у 2016 році можна ТУТ