Рубікон децентралізації ще не пройдено, - Юрій Ганущак

Рубікон децентралізації ще не пройдено, - Юрій Ганущак

Юрій Ганущак, директор Інституту розвитку територій, консультант голови Верховної Ради України у своєму блозі на ​ AgroPolit.com - про повноваження громад, контроль за ріщеннями місцевої влади та пербіг децентралізації взагагі. 

"З моменту початку активної фази реформи місцевого самоврядування минув рік. Хоча реально обрахунок мав би розпочатися з 1 квітня 2014 року, коли Кабмін затвердив Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації виконавчої влади. Але знаковим стало включення в процес реформування місцевого самоврядування самих суб’єктів такого реформування – сільських, селищних, міських громад, який почався після прийняття закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Тому відлік все-таки потрібно починати з моменту, коли до ЦВК пішли висновки від ОДА про відповідність закону процедур об’єднання та прохання призначити вибори в об’єднаних територіальних громадах.

І це найбільш видима частина децентралізації – адміністративно-територіальна реформа. Хоча, теоретично формування просторової основи є лише прелюдією для передачі повноважень органам місцевого самоврядування. Адже класика побудови ефективної влади передбачає три компоненти – повноваження, ресурси та відповідальність. Із ресурсами ніби все зрозуміло – бюджетна реформа 2014 року надала місцевим бюджетам достатньо потужні фінансові ресурси. Можна навіть зауважити – набагато більші, ніж передбачено принципом «гроші йдуть за повноваженнями». Наприклад, акциз на паливно-мастильні матеріали потрібно було давати тільки тим міським, сільським, селищним радам, які об’єктивно мають розгалужену мережу доріг, тобто об’єднаним відповідно до Перспективного плану територіальним громадам. Та й податок на прибуток підприємств закріплювати за обласними бюджетами було некоректно – прогнозні показники за цим джерелом доходів не виконуються, тоді як податок на доходи фізичних осіб демонструє стійку тенденцію до перевиконання.

Закон, який встановлює відповідальність органів місцевого самоврядування (ОМС) за дотримання законів, ще не зареєстрований у Верховній Раді, але вже лунає критика на його адресу. Воно й зрозуміло: кому хочеться контролю. Та й у плани Кремля «вольниця» місцевих князьків повністю вписується, тому слід очікувати шаленого спротиву встановлення процедур контролю та відповідальності не тільки від лобістів ОМС, а й від «п’ятої колони».

А от передача повноважень на місцеве самоврядування можлива лише до спроможних адміністративно-територіальних одиниць. Такими є міста обласного значення та об’єднані територіальні громади (ОТГ). Причому, не просто об’єднані, а саме так, як це визначено Перспективним планом формування спроможних громад (ПП). Який, згідно із законом, ухвалюється обласними радами, але затверджується Кабінетом Міністрів. І котрий має готуватись відповідно до методики, виконання якої мало б створити такі конфігурації, що є найбільш ефективними з огляду використання бюджетних коштів, наявності інфраструктури та досвідчених кадрів.

Щоправда, з виконанням цієї самої Методики виникли проблеми. Насамперед тому, що почав працювати політичний фактор – депутати обласних рад почали відчувати, що й від них щось залежить, і заходились відміряти майбутній адміністративно-територіальний устрій відповідно до своїх інтересів. Або блокувати таке рішення з політичних позицій чи просто через природжену шкідливість. Звичайно, Кабмін не був схильний виконувати всі забаганки місцевих депутатів, тому затверджував тільки ті перспективні громади, які відповідали Методиці. Зрештою, як стало відомо, що формується 159 нових громад, визріло політичне рішення – всіх їх визнати такими, що відповідають ПП. Попри те, що близько третини їх виглядали досить слабкими. А в Закарпатській області, де місцеві депутати, точніше, їхні куратори, виявились особливо впертими і не побажали приймати рішення про затвердження перспективного плану області, було застосовано останній довід уряду – Закон «Про державний  бюджет», де з двома новоствореними там ОТГ встановлювалися прямі міжбюджетні відносини, як і з рештою 157-ма, що отримали легітимність через ПП.

Як наслідок, перспективні плани областей виявились шматковими – з «дірками», «білими плямами», «бубликами». Зрештою, ідеальних документів ніхто й не сподівався отримати – всі учасники процесу – як на місцях, так і в центрі, повинні пройти довгий шлях осмислення оптимальної картини адмінтерустрою. А оскільки, відповідно до Конституції, у нас має бути добровільний процес об’єднання, то процес дозрівання політичної, адміністративної та бізнесової еліти є нешвидким, нерівномірним, але неухильним.

До речі, про Конституцію. Невеличке доповнення в Перехідні положення, щодо особливостей здійснення місцевого самоврядування в деяких районах Донецької та Луганської областей, схоже, поховало ідею швидкої реформи децентралізації. Навіть попри те, що юридичний зміст цього самого 18 пункту не створював проблем для суверенітету України, це стало приводом для звинувачень у «зраді» як із боку «вічних революціонерів» так і маріонеткових фракцій парламенту, які, за своєї малочисельності, все-таки мали змогу заблокувати необхідну цифру в 300 голосів. Наразі питання внесення змін до Конституції якщо й не заблоковано, завдяки старанням Конституційного Суду, то відкладено до кращих часів. Про які буде сигналізувати одна з подій – різке ослаблення Росії, що дозволить трактувати вказаний вище пункт як жорстке обмеження повноважень самоврядування в ОРДЛО, чи просування реальних змін у децентралізації, які свідчитимуть про успіх реформи й заохочуватимуть депутатів голосувати за конституційні зміни, щоб опинитись у рядах переможців.

Але повернемось до ходу реформи. У тому, що без територіальної трансформації неможливо провести галузеві реформи, схоже, починають переконуватись керівники багатьох міністерств. Так, ідея опорних шкіл може найти сприятливий ґрунт тільки в ОТГ. У районах механістичний підхід до пониження статусу багатьох сільських шкіл викликає шалений опір. Та й неможливо визначити оптимальну конфігурацію шкільних округів. Те, що профтехосвіту помилково передали на фінансування на рівень міст обласного значення, замість обласного, як це визначено Концепцією, не визнає лише Мінфін. Зрештою, своїх помилок фінансові відомства всіх країн світу ніколи не визнають. Повітові школи, як результат ідеї перед вузівської спеціалізації, можуть з’явитись лише після створення тих самих повітів, чи формулюваннями проекту змін до Конституції – великими новими районами.

У медицині ситуація не краща. Сумнівне рішення кількарічної давності щодо створення Центрів первинної медико-санітарної допомоги не покращило особливо ситуацію в сільській місцевості. Обтяжливе бюрократією утворення виявилося недієздатним через розмитість організації управління та відповідальності. Оптимальним для надання первинної допомоги може бути знову ж таки рівень ОТГ. А от надання вторинної допомоги вимагає створення госпітальних округів на рівні проміжному між нинішніми районами та областю. Щоправда, Міністерство охорони здоров’я протягом двох років уперто не визнавало цього факту, стверджуючи, що децентралізація і організація охорони здоров’я – речі несумісні. «Єдиний медичний простір», «гроші йдуть за пацієнтом» та низка інших лозунгів – як рефрен лунали з уст усіх реформаторів. Однак всі їхні потуги глушились у ваті бюрократичної системи, пробити яку можливо лише створивши різні центри прийняття рішень, наділивши їх повноваженнями, надавши відповідних ресурсів та запровадивши системи контролю. Тобто все те, що якраз і передбачає децентралізація. Можливо, з приходом чергового міністра процес зрушить з місця. І ми будемо першою країною в світі, де реформу медицини зробили самі лікарі.

Передача на місця адміністративних послуг теж стикнулась із проблемою недосконалості адмінтерустрою. За класикою, ЦНАПи мають створюватись на базовому рівні. Однак Мінюст, у гонитві за показниками, почали їх створювати на районному, чи навіть обласному рівнях.

Що змінилося за цей рік. Ставлення до об’єднань громад із фази неприйняття перейшло у фазу банальної торгівлі – якщо вже це неминуче, то продати свободу якнайдорожче. Привілеї колишнім сільським головам чималі – вони переходять у статус старост, які мають реально більше впливовості, але виводяться з-під прокурорського нагляду.

Надії на об’єднання в кількості, необхідній для того, щоб відповідати ПП, мало – для цього потрібно умовити від 5 до 15 сільських рад. Інакше очікувана цукерка у вигляді ресурсів (та й видаткових повноважень, хоч про це здебільшого забувають) не з’явиться. В цьому році уряд, отримавши урок нездатності добрих двох десятків об’єднаних торік ОТГ виконувати ті завдання, які стоять перед районами та містами обласного значення, не буде надто церемонитись – не відповідаєте перспективному плану – об’єднуйтесь, але без отримання нового статусу, тобто залишаючись великою сільською радою.

Звичайно, це маловтішно. Тому й з’явився законопроект про порядок приєднання громад, який ще називають «законом про олійну пляму». За ним керівництву центральної по ПП громади достатньо загітувати навіть одну ближню громаду, щоб отримати статус «спроможної», яка матиме більшість привілеїв ОТГ, що повністю вписується в перспективний план. Щоправда, кількість жителів новоствореної громади має бути все ж більше половини від тієї, що мала б бути, згідно того ж таки плану. Всі інші тергромади вже не об’єднуються із новоствореною, а приєднуються до неї. Дуже зручно, особливо для міст обласного значення, очільники яких дуже не хочуть знову йти на вибори.

Тепер про противників реформи. В партійній палітрі їх варто поділити на декілька категорій. Перша, орієнтована на протестний електорат. Друга діє за принципом – якщо не я, то лаври дістануться теперішній владі, а цього допустити не можна. І, нарешті, треті –  орієнтовані на Кремль, який не зацікавлений у будь-якій успішній реформі.

Серед адміністративного апарату об’єктивно не зацікавлені в реформі керівники районних рад, а подекуди й РДА. Сюди потрібно додати і добру половину сільських голів. Деяким бюджетна децентралізація дала великий фінансовий ресурс у вигляді місцевих акцизів, інші бояться змінити комфортне становище, розраховуючи дочекатись пенсії на своїй посаді. Але, на відміну від чиновників минулого року, майже немає тих, хто не ознайомлений з основними ідеями реформи. Тому виправдати саботаж не вдасться.

Свій інтерес до політичної гри зненацька проявила Центральна виборча комісія, яка вирішила, що має право визначати, до яких об’єднаних громад призначати вибори, а до яких – ні. Сумнівні посилання на Конституцію є поганою відмовкою її членів, які хочуть блокуванням виборів отримати шанс залишитись у ЦВК як кандидатури від опозиції.

Дії недругів підступні, однак очікувані – розповсюдження чуток, затягування процедур розгляду питань, вкидання до парламенту законопроектів, які вихолощують ідеї децентралізації чи переслідують чисто лобістські інтереси. Останнє проявилось показово в законопроекті №4355, де за благородними мотивами «віддати землю за межами населених пунктів у розпорядження громад» прихований банальний дерибан цієї самої землі. Коли ж як альтернативу було запропоновано замінити «розпорядження» на «управління» землею відповідно до містобудівної планувальної документації, запал поборників місцевого самоврядування згас – можливості безконтрольного розбазарювання землі за такого підходу значно вужчі.

Реформа розвивається за своїми правилами, відповідно до жанру. Зупинити її вже неможливо, хоча сповільнити ще можна – Рубікон не пройдено. Говорити про терміни завершення територіальної реформи важко, однак можна сказати, що цей момент настане вчасно.