Децентралізація під мікроскопом: експертний аналіз

Децентралізація під мікроскопом: експертний аналіз

Експерти Реанімаційного пакету реформ представили брошуру “Реформи під мікроскопом – 2015”. Ця брошура в тому числі описує досягнення та проблеми децентралізації у 2015 році. 

Реформа місцевого самоврядування та децентралізації влади передбачає подолання багатьох викликів, а саме:

  • залежність територій від центру;
  • інфраструктурна та фінансова слабкість громад;
  • деградація сільської місцевості;
  • високий рівень дотаційності громад;
  • низький рівень інвестиційної привабливості територій тощо.

Напрямок проведення реформи місцевого самоврядування було визначено у Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, затвердженої Кабінетом Міністрів 1 квітня 2014 року.

Відповідно до затвердженого документу, реформа місцевого самоврядування та децентралізації повинна стояти на трьох стовпах: передача повноважень від центру до найнижчого можливого рівня; відповідно до переданих повноважень необхідно передати фінансові ресурси; забезпечити контроль з боку держави за діяльністю органів місцевого самоврядування.

З часу затвердження Концепції було сформовано базову правову рамку для проведення реформи, зокрема було внесено зміни до Податкового та Бюджетного кодексів України (фіскальна децентралізація), затверджено Державну стратегію регіонального розвитку та ухвалено новий Закон про регіональну політику, запущено процес зміни адміністративно-територіального устрою.

Особливістю проведення децентралізації влади в Україні є те, що одночасно триває процес реформи місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою та державної регіональної політики.

Фіскальна децентралізація

28 грудня 2014 року Верховна Рада України ухвалила зміни до Податкового та Бюджетного кодексів України. Внесені зміни визначили нову фінансову основу органів місцевого самоврядування, встановили новий розподіл загальнодержавних податків та запровадили нові місцеві податки, а також запровадили нову систему бюджетного вирівнювання.

Після внесення змін до податкового та бюджетного законодавства, основними податками, які наповнюють місцеві бюджети (міста обласного значення, районів, об’єднаних територіальних громад) стали: 60% ПДФО (податку на доходи фізичних осіб), 5% акцизного податку з реалізації підакцизних товарів, 100% єдиного податку, 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт), 100% плати за землю, 100% податку на прибуто підприємств комунальної власності, 100% плати за надання адміністративних послуг та 25% екологічного податку.

У Києві надходження з ПДФО складає 40%, додатково до бюджету надходить 10% податку на прибуток підприємств. Крім цього, у міста Київ немає вилучень з бюджету (реверсної дотації), і немає базової дотації.

Фінансування медичної та освітньої сфери передано на районний рівень та рівень міста обласного значення через прямі субвенції з державного бюджету відповідно до затверджених нормативів. У результаті основну відповідальність за фінансування галузей несуть профільні Міністерство освіти та Міністерство охорони здоров’я. При чому залишки коштів державної субвенції у кінці року не вилучаються, а залишаються у місцевих бюджетах і можуть використовуватися на оновлення матеріально-технічної бази навчальних та медичних закладів.

Було зменшено пільги зі сплати податку на нерухомість залежно від розміру площі об’єкта (пільги встановлено для нерухомості, які мають 60 м2 для квартир та 120 м2 для будинків). Закріплено ставки оподаткування нерухомості до 2% від розміру мінімальної заробітної платні за 1 м2. Проте затверджена формула є неефективною та складною у адмініструванні.

Розширено права органів місцевого самоврядування зі встановлення ставок та пільг із місцевих податків і зборів. Економія місцевих бюджетів за відсутності загальнодержавних пільг склала близько 1 млрд грн.

Органи місцевого самоврядування отримали право обслуговувати власні надходження своїх бюджетних установ та фонди розвитку у державних банках і не залежати від Державного казначейства.

Найбільш важливою стала зміна системи бюджетного вирівнювання місцевих бюджетів за видатками, на систему вирівнювання за доходами. Як наслідок, з бюджетів адміністративно-територіальних одиниць, які заробляють більше, ніж мають видатків, – вилучаються тільки 50% додатково отриманого доходу (за умови, що індекс податкоспроможності складає більше 1,1). Такі вилучення спрямовуються для надання базової дотації.

Натомість в адміністративно-територіальних одиниць, які не заробляють необхідної для видатків суми, базова дотація складає тільки 80% до необхідної суми (за умови, що індекс податкоспроможності складає менше 0,9).

У результаті дотаційність місцевих бюджетів у 2015 році скоротилася на 22% і складає 74%, у порівнянні 96% дотаційності у 2014 році. Нова система стимулює громади для збільшення надходжень місцевих бюджетів – більше заробляєш, більше отримуєш.

Разом із тим, для подолання викликів на шляху проведення фіскальної децентралізації необхідно здійснити такі кроки:

  • підвищити ефективність місцевих податків і зборів: спростити адміністрування податку на нерухомість без встановлення пільг (оподатковується кожен квадратний метр), необхідно відновити транспортний податок;
  • затвердити державні соціальні стандарти і нормативи за кожним із делегованих державою місцевому самоврядуванню повноважень;
  • закріплення податку на прибуток підприємств за обласними бюджетами та містом Києва є неефективним з огляду на дуже низьку прогнозованість податку, адже існує тенденція, що податок буде надходити до бюджету міста Києва у зв’язку з перереєстрацією великих підприємств у місті;
  • акцизний податок є нерівномірним для різних територій. Тому необхідно залишити надходження з акцизного податку до бюджетів об’єднаних територіальних громад, які об’єдналися відповідно до перспективного плану, а також до обласного бюджету.

Реформа регіональної політики

6 серпня 2014 року Кабінет Міністрів затвердив нову Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2020 року. Наприкінці 2014 року Верховна Рада внесла зміни до Бюджетного кодексу – зокрема до статті 241 про Державний фонд регіонального розвитку. На початку 2015 року Верховна Рада ухвалила закон «Про засади державної регіональної політики», яким визначено мету, основні принципи та пріоритети державної регіональної політики; засади координації органів влади щодо розвитку регіональної політики тощо. На виконання цього закону Кабінет Міністрів затвердив Постанови №195 та №196, якими визначив порядок підготовки, оцінки та відбору проектів регіонального розвитку у 2015 році, та починаючи з 2016 року. 7 жовтня 2015 року Кабінет Міністрів України затвердив план заходів на 2015 – 2017 роки з реалізації Державної стратегії регіонального розвитку.

У результаті внесених до Законодавства змін було проведено реформу регіональної політики в Україні, зокрема передбачено кошти у Державному бюджеті на регіональну політику, визначено прозорий механізм фінансування проектів регіонального розвитку. Органи місцевого самоврядування отримали можливість готувати та подавати проекти на фінансування з Державного фонду, зокрема фінансування інвестиційних проектів та програм. Відповідно до статті 241 Бюджетного кодексу України, при складанні Державного бюджету України сума коштів у фонд регіонального розвитку передбачається у сумі не менше 1% від доходу загального фонду державного бюджету. У 2015 році з Державного бюджету до фонду регіонального розвитку виділили 2,9 млрд грн. Прогнозована сума коштів фонду регіонального розвитку у 2016 році складатиме близько 4,5 млрд грн.

Було також реформовано механізм фінансування проектів регіонального розвитку. Зокрема, передбачено автоматичний розподіл коштів фонду регіонального розвитку між областями за таким механізмом:

  • двоетапний відбір проектів регіонального розвитку (попередній відбір здійснюють обласні державні адміністрації, фінальну оцінку та відбір здійснює Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України);
  • фінансування проектів з фонду регіонального розвитку здійснюється між областями відповідно до формули: 80% коштів – відповідно до чисельності населення, яке проживає у відповідному регіоні (наприклад, якщо в Харківській області зосереджено 5% населення України, то фінансування буде 5% від суми коштів фонду регіонального розвитку (від тих 80%); 20% коштів – відповідно до показника ВВП на душу населення (для регіонів, у яких показник ВВП менше 75% середнього показника по Україні, що станом на 2015 рік складає 16 областей України).

У результаті проведення реформи, з Державного фонду регіонального розвитку у 2015 році було профінансовано 728 проектів на суму 2,542 млрд грн. Всього було подано на фінансування з фонду 1267 проектів, з яких 53 проекти щодо підтримки добровільного об’єднання територіальних громад, 39 проектів співробітництва територіальних громад, 1082 проекти, які передбачені планом заходів з реалізації стратегії регіонального розвитку.

Реалізація реформи стикається із викликами, а саме:

Низька інституційна спроможність органів місцевого самоврядування до підготовки проектів регіонального розвитку. Більшість проектів були спрямовані на точкове відновлення інфраструктури – реконструкція фельдшерського пункту, ремонт лікарні, заміна вікон у школах та дитячих садочках, ремонт дорожнього покриття. Проте такі проекти не сприяють реалізації Державної стратегії регіонального розвитку та регіональних стратегій областей, не створюють додаткової економічної вартості та не сприяють розвитку регіону. Тому необхідно забезпечити розвиток інституційної спроможності органів місцевого самоврядування на підготовку проектів, зокрема надання експертної підтримки під час підготовки проектів, навчання кадрів у місцевих радах.

На обласному рівні часто не пропускають проекти, які політично не прийнятні – блокують з політичних мотивів. Необхідно покращити відбір проектів регіонального розвитку, запровадивши реєстрацію на платформі Міністерства регіонального розвитку всіх проектів, які розробляються органами місцевого самоврядування. У такому випадку Міністерство регіонального розвитку зможе відслідковувати об’єктивність процесу. Зобов’язати обласні державні адміністрації давати чіткі пояснення щодо відхилення чи підтримки проекту регіонального розвитку.

Адміністративно-територіальна реформа

5 лютого 2015 року Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». 8 квітня цього року Кабінет Міністрів України затвердив Постанову №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад».

Відповідно до Закону «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та затвердженої Методики, обласні державні адміністрації розробили, а обласні ради затвердили перспективні плани формування спроможних громад у 22 областях. З політичних мотивів до листопада 2015 року не було затверджено перспективні плани формування громад у Тернопільській та Закарпатській областях.

Відповідно до Законодавства, громади повинні пройти процес добровільного об’єднання відповідно до розроблених та затверджених перспективних планів. У результаті станом на 15 серпня 2015 року процедуру добровільного об’єднання пройшли 54 територіальні громади, у яких обласні ради призначили перші місцеві вибори.

Проте після цього обласні ради заблокували процес призначення виборів. У зв’язку з чим Верховна Рада України 4 вересня 2015 року прийняла Законопроект №3008, відповідно до якого обласні ради позбавили функції призначати перші вибори і передали таку функцію до Центральної Виборчої Комісії. У результаті, перші вибори було призначено додатково у 105 об’єднаних територіальних громадах, що загалом складає 159 об’єднаних територіальних громад (які в цілому об’єднали понад 7% всіх територіальних громад України).

Додатково у 31 громаді, які пройшли процедуру об’єднання, Центральна виборча комісія не призначила вибори з незрозумілою аргументацією – створення об’єднаних громад потребує зміни меж районів.

Відповідно до Законодавства, об’єднані територіальні громади, які об’єдналися відповідно до перспективного плану, отримують фінансові ресурси та повноваження на рівні з містами обласного значення. Проте тут виникли три проблеми.

1. Відсутність перспективних планів у двох областях. У Тернопільській області 25 жовтня 2015 року було проведено вибори до 26 об’єднаних територіальних громад. Проте громади не отримають фінансових переваг та повноважень на рівні міст обласного значення, оскільки Тернопільська обласна рада не затвердила перспективний план формування спроможних громад. Відповідно ситуація склалася також у Закарпатській області, де було проведено вибори до 2 об’єднаних територіальних громад, проте там також не затверджено перспективний план.

2. Визнання об’єднаних територіальних громад спроможними. З 159 об’єднаних територіальних громад, у яких проведено вибори, спроможними є тільки 79 об’єднаних громад, що відповідають Методиці формування спроможних територіальних громад та затвердженому Кабінетом Міністрів України перспективному плану області. Додатково 40 об’єднаних територіальних громад, у яких проведено перші вибори, не об’єдналися відповідно до затвердженого перспективного плану. Проте такі громади об’єдналися навколо центру, який визначено перспективним планом та включають у себе значну частину території об’єднаної громади, яка визначена перспективним планом. У зв’язку з цим, відповідні 40 об’єднаних громад можна визнати спроможними та надати їм фінансові ресурси на рівні з містами обласного значення. Проте таке рішення потребує внесення змін до Законодавства:

  • зміни до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», де передбачити можливість визнання об’єднаної громади спроможною рішенням Кабінету Міністрів України у випадку відповідності громади визначеним критеріям;
  • зміни до Бюджетного кодексу України, де передбачити перехід об’єднаної громади на нові фінансові можливості у випадку визнання її спроможною окремим рішенням уряду.

3. Низька спроможність частини об’єднаних громад. Близько 40 об’єднаних територіальних громад, у яких проведено перші вибори, не відповідають перспективному плану та Методиці формування спроможних громад. Такі об’єднані громади не можуть отримати додаткові фінансові можливості та повноваження на рівні міст обласного значення.

Виклики, з якими стикається адміністративно-територіальна реформа:

Низька спроможність частини громад, які об’єдналися. Частина з 159 об’єднаних територіальних громад, у яких проведено перші вибори, є не спроможними і не відповідають методиці формування спроможних територіальних громад.

Політизація процесу добровільного об’єднання територіальних громад. Перспективні плани об’єднання територіальних громад затверджують обласні ради, які є політичними органами з представництвом політичних партій. У результаті обласні ради затвердили недосконалі перспективні плани, подрібнили адміністративно-територіальні одиниці. У Тернопільській та Закарпатській областях досі не затверджені перспективні плани, відповідно до цього громади, які пройшли процес добровільного об’єднання не можуть отримати фінансові переваги та прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом. Тому необхідно позбавити обласні ради функції затвердження перспективних планів та передати дану функцію на рівень Кабінету Міністрів України.

Низька інституційна спроможність новоутворених громад. Новообрані органи місцевого самоврядування об’єднаних територіальних громади з 1 січня 2016 року отримають більші ресурси та більшу відповідальність, якої вони раніше не мали. Проте такі органи місцевого самоврядування не мають достатнього рівня компетенції та спроможності управляти територією об’єднаної громади, не можуть освоїти нові повноваження та фінансові ресурси, переважно через низьку кадрову спроможність.

Передбачити у державному бюджеті пряму субвенцію на підтримку об’єднаних громад. Для розвитку інституційної спроможності та інфраструктури новоутворених об’єднаних територіальних громад необхідно передбачити у Державному бюджеті на 2016 рік пряму субвенцію.

Об’єднання було некомплексне, зокрема без змін меж районів – реформування районного рівня не відбувалося. У зв’язку з тим, що реформа відбувалася виключно на рівні громад, без змін меж районів, відтак існують території, де у підпорядкуванні району тільки частина населених пунктів. Такі райони дуже слабкі у фінансовому та інфраструктурному плані, оскільки більшу частину фінансів, інфраструктури отримала новоутворена об’єднана громада. У такому випадку немає основи існування району.

Напрями подальшої роботи

Затвердити перспективні плани формування спроможних громад всіх областей. Внести зміни до затверджених перспективних планів та затвердити перспективні плани формування спроможних громад Тернопільській та Закарпатській області. Позбавити обласні ради функції затвердження перспективних планів з передачею цієї функції Кабінету Міністрів України.

Запровадити механізм приєднання громад. Запровадити механізм приєднання громад до об’єднаних територіальних громад або громад, які визнані спроможними, за спрощеною процедурою.

Підтримка новостворених об’єднаних територіальних громад. Передбачити у Державному бюджеті на 2016 рік пряму державну субвенцію навчання кадрів громад, розвиток інфраструктури тощо.

Внести зміни до Законодавства про містобудівну документацію та Земельного кодексу України. Необхідно запровадити новий тип планувальної документації як план території громади – це елемент генерального плану, який також включає планування використання земель за межами населеного пункту. Громади отримають право управляти земельними ресурсами, встановлення обмеження щодо використання земельних ресурсів третіми особами.

Затвердити зміни до Конституції України у частині децентралізації (Законопроект №2217а). Затвердити пакет Законопроектів на виконання Конституції:

  • Про префектів. Закон визначає статус та організацію роботи префектів, порядок призначення та звільнення префектів, їхні повноваження та порядок діяльності (зокрема порядок здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, зупинка рішень тощо).
  • Про місцеве самоврядування. Визначення чіткої сфери компетенцій різних рівнів системи органів місцевого самоврядування, зокрема визначити сферу повноважень громади, району, регіону.
  • Про адміністративно-територіальний устрій. Закон визначає типологію поселень (село, селище, місто), типологію адміністративно-територіальних одиниць (громада, район, регіон). Критерії створення адміністративно-територіальних одиниць; процедури прийняття рішень щодо адміністративно-територіальних одиниць (створення, реорганізація, вирішення питань щодо зміни меж).
  • Про перехідні умови формування нового адміністративно-територіального устрою. Закон про порядок впровадження реформи адміністративно-територіального устрою визначає послідовність та основні етапи проведення реформи адміністративно-територіального устрою.

Аналіз інших реформ від "Реанімаційний пакет реформ" є ТУТ