Блог аналітика ГО «Європейський діалог» Тараса Баранецького про ініціативу створення міських агломерацій.

"13 жовтня народний депутат  Любомир Зубач повідомив про зареєстровані законодавчі правки до законопроекту №4772 – одного з законопроектів «про олійну пляму», який 20 вересня був проголосований в першому читанні.

Після цього в багатьох ЗМІ з’явилося поняття «законопроект про велику львівську агломерацію»…

Що таке міська агломерація?

Міська агломерація (від лат. agglomero – приєдную, нагромаджую) – форма розселення, територіальне скупчення населених пунктів, які об’єктивно об’єднані в єдине ціле інтенсивними функціональними (економічними, трудовими, соціальними, культурно-побутовими та ін.) зв’язками, а також екологічними інтересами.

Як правило, в основі міської агломерації є велике домінуюче місто – ядро агломерації. Такі агломерації називаються моноцентричними. Найбільші агломерації світу – токійська та нью-йоркська – моноцентричні. Поліцентричні агломерації є скоріше винятком. Наприклад, це Рурський басейн у Німеччині.

Характерними рисами міської агломерації є:

• маятникова міграція (масові трудові, навчальні, побутові поїздки);
• 1,5-годинна доступність транспортними коридорами (залізницями, автодорогами і річками);
• наявність регулярних приміських електропоїздів, автобусів, теплоходів;
• спільність аеропорту, залізничного вузла-терміналу;
• щільне розселення по транспортних коридорах.

Становлення міських агломерацій – це глобальний тренд, який розпочався в другій половині ХХ століття. На сьогодні більше половини міського населення Землі проживає у міських агломераціях з чисельністю населення понад 500 тис. осіб.

Визнавати чи не визнавати міські агломерації?

Вчені-урбаністи вважають, що агломерацію не можна утворити штучно, а лише «визнати» з боку відповідних державних структур та виробити інструменти їх ефективного розвитку.

В ході реалізації адміністративно-територіальної реформи конфліктним та проблемним виявилось створення об’єднаних громад на територіях, де є великі міста обласного значення, не говорячи про обласні центри. Скажімо, на Львівщині більшість сільських громад, розташованих поряд з Дрогобичем, Самбором, Стриєм та Червоноградом не хочуть навіть «в перспективі планувати» об’єднання з цими містами, боючись «розчинитися» в них.

Формувати перспективний план та створювати громади, «не помічаючи» великих міст – є також неправильним. Саме в цих містах є важливі об’єкти загального користування – навчальні заклади, лікарні та ін. Крім того, більшість робочих місць, де працюють жителі прилеглих сіл, також знаходяться в містах. Цього літа вже «буяла» ініціатива формування Пустомитівської громади-району, яка б «затиснула» Львів з трьох сторін. А зовсім нещодавно профільна депутатська комісія погодила зміни до перспективного плану в частині Стрийщини, «не помітивши» м. Стрия.

Тому вважаю дуже потрібною та доречною дискусію щодо законодавчого визнання міських агломерацій, оскільки території навколо великих міст та самі ці міста мають особливі проблеми та шляхи їх вирішення, а отже й вектори потенційного спільного розвитку.

Про що йдеться в «таємному» законопроекті

Ключові моменти формування міських агломерацій (згідно зареєстрованих законодавчих правок):

1. сформувати міську агломерацію має право суміжна сільська (селищна, міська) територіальна громада, а також територіальна громада, яка є суміжною до територіальної громади, що попередньо прийняла рішення про формування міської агломерації, але знаходиться в радіусі не більше 20 км від міста – обласного центру;
2. ініціювання формування міської агломерації здійснюється відповідними суб’єктами міста – обласного центру;
3. формування міської агломерації навколо міста – обласного центру є підставою для внесення змін до перспективного плану формування територій громад області (у разі невідповідності останньому) та визнання такої міської агломерації як спроможної територіальної громади;
4. повноваження сільської (селищної, міської) ради (та голови) територіальної громади, що сформували міську агломерацію навколо обласного центру, не припиняються;
5. бюджети територіальних громад, що сформували міську агломерацію навколо обласного центру,виконується окремо. При цьому, надходження та витрати бюджетів територіальних громад – учасників відповідної міської агломерацію, формуються в порядку, встановленому Бюджетним кодексом України для об’єднаних територіальних громад.

Ідея, закладена в законодавчих правках є дуже правильною, оскільки дозволяє пройти процедуру формування об’єднаних громад навколо обласних центрів поступово та «безболісно» для всіх суб’єктів. При цьому саме формування об’єднаної громади (зі спільними органами управління) не є обов’язковим. А співіснування обласного центру з навколишніми територіями буде здійснюватися на основі договорів про співробітництво на умовах, передбачених відповідним Законом України.

«Темні» місця законопроекту

При цьому, у даному варіанті законодавчих правок особисто я бачу кілька ризиків, які можуть завадити повністю реалізувати закладену в них «світлу» ідею на практиці:

1. не погоджуюся щодо обмеження дії законопроекту лише містами – обласними центрами, оскільки в схожій ситуації знаходяться й інші великі міста обласного значення та навколишні території.

Що робити з де-факто існуючими агломераціями навколо Білої Церкви, Кривого Рогу? Чи менших міст, наприклад, Стрия?

2. не бачу логіки в нормі про радіус потенційної міської агломерації, обмежений 20 км. Кожне місто має свою «зону тяжіння». А формування агломерації мало б відбуватися поступово, починаючи від суміжних територіальних громад, продовжуючись суміжними з тими, що вже прийняли рішення про створення такої агломерації і т.д.

3. процедура ініціювання формування агломерації є аналогічною процедурі ініціювання добровільного об’єднання, але без перенесення всіх вихідних умов.

При добровільному об’єднанні громада-ініціатор діє в рамках формату перспективного плану, розуміючи що необхідно ініціювати об’єднання з усіма суміжними громадами. Інакше таке об’єднання не буде «нагороджено» додатковими повноваженнями.

При ініціюванні міської агломерації місто-ініціатор може робити це вибірково, тобто комусь з суміжних громад надіслати пропозицію, комусь ні.

Це відкриває можливості для певних торгів та шантажу. А також не гарантує повсюдності ареалу агломерації та може призвести до фрагментації.

Щоб цього уникнути, на мою думку, варто доповнити цю процедуру можливістю ініціювання для суміжних громад – тобто приєднання до агломерації за бажанням суміжної громади.

4. маю кілька зауважень, що стосуються норми про передачу державою делегованих повноважень та ресурсів для їх виконання учасникам агломерації. Бо саме повноваження та додаткові ресурси – це саме та «морквинка», яка просуває реформу місцевого самоврядування на базовому рівні.

Передача цих повноважень необ’єднаним суб’єктам агломерації – суперечить суті реформи місцевого самоврядування, відповідно до якої делеговані повноваження та додаткові доходи надаються лише спроможним об’єднаним громадам.

Теоретично можна припустити, що територіальні громади навколо великих міст вже зараз є достатньо великими та мають стабільну дохідну базу, але це не завжди так. Навіть в 20-тикілометровій зоні від Львова є 2-3 сільські ради, які не зможуть забезпечити виконання делегованих повноважень.

Оскільки передбачається, що після створення агломерації повноваження відповідної  ради та голови територіальної громади, що сформували міську агломерацію навколо обласного центру, не припиняються.

Чи правильно передавати додаткові повноваження та ресурси під них органам управління громад, під які їх не обирали їхні ж мешканці?

Логіка перших виборів після об’єднання полягає не лише у формуванні спільних органів управління, але й у виборі цих органів саме під інші – розширені – повноваження.

5. не зрозуміло, як буде вирішуватися проблема багаторівневості адміністративно-територіального устрою окремих міст – по-народному «матрьошок». Вони стануть окремими суб’єктами агломерації, сформують спільний орган управління з «великим» містом чи щось інше?

Винниківська міська рада далі залишиться у складі Львівської міської ради?

Ще одне, що не стосується самого змісту документу – реєстрація правок до законопроекту №4772, який вже схвалений в першому читанні може просто «втопити» його при голосуванні в цілому.

Без схвалення «олійної плями» близько 70% об’єднаних громад, у яких вибори відбулися у 2016 році чи відбудуться до кінця року,  не будуть визнані спроможними. Тобто стануть просто «об’єднаними селами».

Замість висновку

Ідея законодавчого визнання міських агломерацій є потрібною та своєчасною. Норми ж законодавчих правок викликають, особисто у мене, певні застереження.

Вважаю за доцільне не політизувати дану ініціативу, прив’язуючи її до внесення змін до перспективного плану Львівської області в частині «прильвівських» районів – Жовківського, Пустомитівського та Яворівського.

А розпочати обговорення (не заговорення) даної концепції, наслідком чого, напевне, мали б стати зміни в базовий Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закон «Про співробітництво територіальних громад».

Така процедура дозволить напрацювати якісний універсальний механізм законодавчого визнання та формування міських агломерацій (не лише навколо міст-обласних центрів).

Фото: dialog.lviv.ua