Міжмуніципальне співробітництво як інструмент взаємодії між громадами давно зарекомендувало себе у світі як ефективний механізм кооперації. Це одна з найбільш дієвих практик, що дозволяє подолати спільні виклики та розвивати територіальні громади. Численні міжнародні дослідження, що аналізували співпрацю муніципалітетів у різних країнах, підтверджують унікальність цього підходу для кожної нації, адже в кожному контексті він має свої особливості та відповідає на конкретні потреби.

У 2024 році Україна відзначає десятиріччя міжмуніципального співробітництва, яке стало важливим етапом на шляху децентралізації та реформування місцевого самоврядування. Проте досвід нашої країни є не лише унікальним, а й незавершеним у своєму вивченні. Попри те, що перші кроки зроблено, сама сутність цього механізму в Україні залишається малодослідженою, а багато аспектів його застосування досі не отримали достатнього наукового осмислення.

Сучасні дослідження здебільшого фіксують лише статус-кво, не занурюючись у глибину змін, яких зазнають громади завдяки співпраці. Питання, які залишаються без відповіді, стосуються реального впливу міжмуніципального співробітництва на кінцевих бенефіціарів – самі громади. Ми досі не маємо достатньої кількості емпіричних даних, щоб з точністю визначити, скільки часу потрібно для того, щоб співпраця стала відчутною в таких сферах, як покращення якості надання адміністративних послуг, зміни в демографічній ситуації чи посилення соціальної стабільності на місцях.

Більше того, досі залишається незрозумілим, наскільки ефективно цей механізм працює для досягнення основних індикаторів розвитку: соціально-економічних, фінансових, інфраструктурних, інституційних і навіть екологічних. Чи дійсно міжмуніципальне співробітництво здатне стимулювати сталий розвиток громад, підвищувати їх інвестиційну привабливість і забезпечувати вирішення нагальних проблем?

Ці питання не лише актуальні, але й потребують глибокого аналізу на основі реальних даних і конкретних прикладів. Вивчення впливу співробітництва на розвиток громад, на покращення управлінських процесів і на загальне благо виявиться ключовим для майбутнього цього інструменту. Лише після ретельного аналізу можна буде зробити обґрунтовані висновки про його реальну ефективність та можливості для подальшого розвитку.

Тому сьогодні, через десятиліття після початку впровадження міжмуніципального співробітництва в Україні, ми маємо розуміти, що це не просто механізм для спільних проектів, а потужний інструмент для змін на місцях, який потребує постійної підтримки, аналізу та вдосконалення. І лише таким чином, поступово, з кожним роком, можемо на повну силу відчути його потенціал.

Чи потрібне співробітництво. Факти

Міжмуніципальне співробітництво стало важливим і необхідним інструментом для громад України в умовах сучасних викликів і реалій.

Згідно з дослідженням, проведеним у рамках програми USAID «Децентралізація приносить кращі результати та ефективність» (DOBRE) у 2024 році, яке охопило 37,17% громад з усіх областей України, 82% респондентів підтвердили, що їм вдалося досягти поставлених цілей у межах співробітництва. 98% опитаних оцінили своє враження від співпраці як позитивне або нейтральне. Основні напрями діяльності можна класифікувати в такі категорії:

• Соціальні та медичні послуги: надання житла та гуманітарної допомоги ВПО, підтримка людей похилого віку, розвиток інклюзивної освіти, облаштування шкіл, підвищення кваліфікації вчителів, організація дозвілля, відновлення та покращення ЦНАПів, відновлення культурних об'єктів.
• Житлово-комунальне господарство: збір і вивіз сміття, ремонт приміщень, поліпшення стану доріг та інфраструктури.
• Спільне фінансування проєктів: економія коштів через спільне утримання соціальних, медичних, освітніх та адміністративних закладів (закупівля медичного обладнання, транспорт для соціальних і ЖКГ потреб).

Приклади успішних кейсів впровадження міжмуніципального співробітництва можна знайти в результатах дослідження.

Отже, міжмуніципальне співробітництво вже довело свою ефективність як потужний інструмент для підтримки добробуту громад. І хоча майже половина представників громад (згідно з результатами дослідження) зазначили, що не укладали договорів про співробітництво (що свідчить або про відсутність досвіду співпраці, або про реалізацію співробітництва без офіційного оформлення, через складні процедури), лише 23% з них зазначили, що відсутність співпраці пояснюється відсутністю необхідності. Решта 77% відповіли, що це може бути сигналом про актуальність і необхідність розвитку цього інструменту в майбутньому.

Якою є динаміка укладання договорів

Станом на 13 грудня 2024 року в реєстрі зареєстровано 1173 договори. Динаміка укладання договорів за останні чотири роки характеризується стабільним темпом розвитку. Нижче наведена діаграма, яка візуалізує цю динаміку як у відсотковому, так і в абсолютному значенні (Рисунок 1) за період з 2014 по 2024 роки. Дані відображають дату внесення кожного договору до реєстру.

Рисунок 1. Динаміка укладання договорів за роками

Джерело даних — реєстр співробітництва громад станом на 13.12.2024.

Авторська розробка

Перевірка даних. Для визначення кількості укладення договорів станом на кожен рік було створено дата фрейм, у котрому напроти кожного року позначено відсоток договорів від загальної кількості у реєстрі.

Рисунок 1.1. Дата фрейм для перевірки динаміки укладання договорів за роками

Активні договори станом на кінець 2024 року: аналіз та динаміка

На кінець 2024 року кількість активних договорів варіюється від 527 до 774, що зумовлено значними коливаннями у даних. Основною причиною цього є відсутність інформації про точний термін завершення чи додатковий договір щодо припинення співпраці у багатьох угодах, де зазначено лише дату початку дії та термін дії договору.

Ці неточності виникають через відсутність єдиних стандартів ведення реєстру, що накладає обмеження на точність спостережень. Тим не менше, на основі доступних даних, можна отримати загальне уявлення про динаміку укладання договорів.

У статистиці (Рисунок 2), окрім числових значень, виділені безстрокові договори, що розподіляються на три категорії:

1. «NA» (not available — дані про завершення договору не доступні). Ці договори позначаються як безстрокові через відсутність інформації про точну тривалість. Їхній термін може коливатися від кількох місяців до необмеженого періоду. Інформація в статистиці про такі договори включена лише для того, щоб відобразити їхню наявність у реєстрі. Проте інтерпретувати ці дані для аналізу інших показників не рекомендується. Кількість таких договорів виділена червоним кольором вгорі графіку.
2. «Постійні». Це справжні безстрокові договори, що не передбачають завершення, і діють до прийняття рішення про їх припинення.
3. «Невизначений термін». Ці безстрокові договори не мають чітко визначеного кінця, але припускається їх завершення за певною умовою, наприклад, після закінчення воєнного стану або коли сторони вирішать припинити співпрацю.

Якщо у реєстрі зазначена інформація про припинення такого договору, його тривалість обчислюється згідно з відомою датою завершення та розподіляється у відповідній категорії по тривалості.

Стандартні спостереження — це залишкові лінії на графіку, що відображають кількість років, протягом яких діють договори. Важливо зазначити, що у категорії договорів з позначкою «1» знаходяться угоди, термін дії яких коливається від кількох місяців до менше ніж двох років.

Чорні цифри на графіку позначають кількість активних договорів, для яких є інформація про тривалість.

Рисунок 2. Динаміка кількості активних договорів за роками

Джерело даних — реєстр співробітництва громад станом на 13.12.2024.

Авторська розробка

Перевірка даних. Для визначення кількості активних договорів станом на кожен рік було створено дата фрейм, у котрому напроти кожного року позначено тривалість договору (друга колонка), та частота договорів з такою тривалістю (третя колонка). Кожен рік вказувався стільки разів, скільки унікальних діапазонів в межах року було записано в реєстр.

Рисунок 2.1. Дата фрейм для перевірки динаміки кількості активних за роками

Чому не укладаються договори: причини та виклики

Згідно з результатами дослідження, наведеного на початку, кількість громад, що мають досвід співробітництва, не відрізняється суттєво від кількості громад, які такого досвіду не мають. Анкета, яку заповнювали представники органів місцевого самоврядування, виявила основні причини відсутності досвіду співпраці:

1. Недостатність необхідних знань і навичок для реалізації співробітництва — 30,1%,
2. Невизначеність проблеми та партнерів для налагодження співробітництва — 25,4%,
3. Відсутність прямої необхідності у співпраці — 23,7%,
4. Відсутність спеціально підготовлених осіб для укладання договору про співробітництво — 19,8%,
5. Недооцінювання потенціалу співпраці — 19,5%,
6. Очікування, що пропозиція надійде від інших громад — 17,8%.

Ці результати свідчать, що головними перешкодами є відсутність кваліфікованих кадрів та незрозумілість того, з ким і для чого варто співпрацювати.

Для громад, які все ж уклали договори, процес співпраці також виявився не безперешкодним. Найбільші труднощі виникали на таких етапах:

1. Пошук партнерів і налагодження комунікації.
2. Підготовка проєкту співробітництва.
3. Ініціювання співпраці.
4. Організація та проведення громадських обговорень.
5. Підготовка проєкту договору.
6. Реєстрація договору.

Ці труднощі вказують на те, що найбільшими бар'єрами для укладання договорів є недостатня підготовленість кадрів і обмежене стратегічне бачення проблем, як з боку самих громад, так і з боку потенційних партнерів. Однак якщо б питання стратегічного планування було делеговане на субрегіональний рівень, вплив цих проблем можна було б значно зменшити або навіть усунути.

Які механізми покращення співробітництва передбачають зміни до Закону про міжмуніципальне співробітництво №1141?

Ключовою метою нового проєкту Закону є адаптація механізмів міжмуніципального співробітництва до умов воєнного часу, зокрема через спрощення процедур укладання договорів. Основні зміни передбачають:

1. Зниження бюрократичного навантаження. Це досягається завдяки більш «гнучкій» природі договорів, які дозволяють комбінувати елементи кількох видів співпраці в одному документі. Крім того, передбачено, що громади можуть долучатися до вже укладених договорів без необхідності їх переукладання.
2. Дистанційні громадські обговорення. Проєкт Закону дозволяє проводити громадські обговорення в онлайн-форматі, а також надає голові громади право визначати, чи потрібна ця процедура в конкретному випадку.
3. Прозорість процесів. Законопроєкт зобов’язує здійснювати відеозапис засідань та публікувати протоколи, що забезпечує відкритість та доступність інформації для громадськості.
4. Фінансування проєктів до початку бюджетного року. Це нововведення дасть змогу громадам реалізовувати проєкти співробітництва без затримок, пов'язаних з бюджетним циклом.
5. Моніторинг співробітництва. Проєкт Закону передбачає запровадження системи моніторингу, яка забезпечить більш впорядковане ведення реєстру договорів. Це дозволить зменшити неузгодженості та покращити якість даних, що використовуються для аналізу.

Завдяки цим нововведенням, реєстрація даних стане більш стандартизованою та зручною для кількісного аналізу, що забезпечить більш точне відображення стану співпраці.

З повним переліком змін та інформацією про стан проходження проєкту Закону можна ознайомитись за посиланням.

Хоча деякі аспекти Закону потребують додаткової уваги, він вже отримав підтримку чотирьох асоціацій органів місцевого самоврядування. Очікуємо на набуття чинності оновленого Закону і віримо, що це зробить співробітництво між громадами ще більш ефективним.

Висновки

Механізм міжмуніципального співробітництва є живим організмом, який потребує постійного вдосконалення та адаптації до нових реалій. Сьогодні, в умовах обмежених ресурсів, багато громад не здатні повністю забезпечити своїм мешканцям необхідний спектр послуг або ефективно здійснювати адміністрування. У таких обставинах співробітництво між громадами стає не просто інструментом, а справжнім рятівним колом для тих, хто потребує підтримки.

Проте, щоб цей механізм став більш ефективним і здобув довіру громад, необхідно зробити його більш популярним та доступним. Зокрема, важливо підвищити рівень обізнаності серед громадських лідерів та мешканців, а також проводити глибокі дослідження природи міжмуніципального співробітництва в Україні. Лише через такі ініціативи можна зробити механізм більш гнучким і адаптованим до різних потреб і умов.

Досвід міжмуніципального співробітництва є унікальним у кожній країні, де цей механізм впроваджений. Тому надзвичайно важливо підтримувати наукові дослідження в цій сфері, адже накопичення знань дає змогу не лише усувати помилки, але й виявляти нові можливості для розвитку. Власне, цей процес дозволяє нам усвідомлювати власні сильні сторони та фокусувати зусилля на тому, щоб підвищити ефективність співпраці.

2024 рік стане знаковим етапом у розвитку міжмуніципального співробітництва в Україні. Завдяки вдосконаленню законодавства, ми вступаємо у нову фазу, яку можна вважати своєрідним Рубіконом для цього процесу. Це відкриває перед громадами нові можливості для ефективної співпраці, створюючи умови для більш ефективного використання ресурсів та обміну досвідом.