Реформа в світі

Як провели реформу адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування у Латвії

Як провели реформу адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування у Латвії

В 2009 році Латвія таки завершила своє велику реформу, яка тривала досить довго. Цей досвід варто вивчати, аби взяти звідси найкраще і уникнути помилок, які були допущені.

Центральним органом виконавчої влади, відповідальним за підготовку та проведення реформи ще в 90-ті роки було визначено міністерство регіонального розвитку(далі – Мінрегіон), яке за цей час декілька разів змінювало назву, але компетенція щодо місцевого самоврядування, територіального устрою та регіонального розвитку завжди перебувала у цьому міністерстві.

Не зважаючи на досить скромні розміри території та чисельність населення, для Латвії, так само, як і для України характерним є нерівномірний розвиток її територій, що веде до зростання міграції з окремих регіонів та подальшої асиметрії розвитку. Саме тому у Латвії, фактично відразу після формування власного державного управління було утворене міністерство, яке відповідає за вирівнювання розвитку різних територій та опікується реформами в сфері регіонального розвитку та публічного управління.

Реформи у Латвії почалась фактично ще на початку 90-тих років після відновлення Незалежності.

Від СССР Латвія успадкувала структуру адміністративно-територіального устрою, характерною для більшості його республік: міста, сільради, райони, області.

Протягом 1990 – 1992 років було ухвалено:

  • закон „Про районні самоуправління»;
  • закон „Про міські самоуправління ”;
  • закон „Про волостні самоуправління ”;
  • закон „Про столицю – Ригу”;

Проте фактично відразу після ухвалення цих законів постало питання, що система адміністративно територіального устрою Латвії не є досконалою, а подрібненість місцевих само врядувань не дає змоги уніфікувати передачу повноважень.

Саме тому, уже в 1993 році було ухвалено концепцію реформи самоуправлінь, яка визначила три головні реформи сфер, дотичних до комплексної реформи місцевого самоврядування:

  1. Юридична реформа
  2. Фінансова реформа
  3. Адміністративно-територіальна реформа.

На початок дискусії про реформу, у Латвії було 590 самоуправлінь на загальну територію Латвії – 64589 кв.км, населення 2023825 осіб.

Адміністративна карта Латвії до початку реформи

Малюнок 1. Адміністративна карта Латвії до початку реформи

26 районів, 7 міст республіканського значення, 17 об‘єднаних самоуправлінь, 457 сільських само врядувань( волостей), 58 міст.

193 волості мали населення до 1000 осіб.

Найбільша кількість самоуправлінь малих міст і сіл (139) знаходилася у східному регіоні (Латгале), за ним ішов північно-східний регіон Відземе (127 місцевих урядів). Регіон міста Риги містив найменшу кількість самоуправлінь – 75. Проте саме цей регіон (навколо столиці Латвії) мав найбільшу кількість міст (20), що займало 27% від усієї адміністративної території регіону. В інших регіонах процент міських самоуправлінь не перевершував 10-16% від усіх місцевих самоуправлінь. На деяких територіях були адміністративні одиниці, сформовані лише із сільських місцевостей, без адміністративних центрів у містах.

Латвія розпочала роботу щодо реформування адміністративно-територіальної системи ще 1998 року, коли з”явилися серйозні наміри вступити до Європейського Союзу. Латвійські експерти з державного управління вважали, що країна повинна пройти через істотні зміни у законодавстві про державну службу, реструктуризацію інституцій державного управління, вдосконалення політичного управління, запровадження процедур участі громадськості у прийнятті урядових рішень, щоб Латвія могла функціонувати як повноцінна європейська держава.

2004 рік був великим успіхом для Латвії: країна стала членом ЄС разом з дев”ятьма іншими країнами так званої другої хвилі. Серед позитивних тенденцій у країні, які вплинули на вступ Латвії до ЄС, були такі:

  • Ефективна координація процесів європейської інтеграції (так звана Національна Програма визнання здобутку);
  • Планування, координація і моніторинг наближення законодавства до європейських стандартів;
  • Ефективне застосування вдосконаленого законодавства через реформування управлінських інституцій та втілення прогресивних стратегічних і адміністративних засобів (Національна Програма європейської інтеграції);
  • Оцінка впливу європейської інтеграції на Державний бюджет, приватний сектор і макроекономіку;
  • Взаємозалежність процесів планування європейської інтеграції і формування Державного бюджету;
  • Координація міжнародної технічної допомоги для забезпечення її ефективного використання;
  • Робота з громадськістю та залучення недержавних організацій до процесу прийняття рішень.

Повноцінна європейська інтеграція Латвії великою мірою залежала від ефективності публічного управління, тому стояло питання реалізації прийнятого ще 1998 року „Закону про адміністративно-територіальну реформу”, основна мета якого була така: створити адміністративні території з місцевими та регіональними самоврядуваннями, які можуть економічно розвиватися і забезпечити надання якісних послуг населенню.

Велику реформу, яка змінила всю систему публічного управління в Латвії можна умовно розложити на юридичну, фіскальну та адміністративно-територіальну реформи, але кожна з цих реформ не можлива одна без іншої.

Юридична(юрисдикційна) реформа

Юридичну реформу можна вважати такою, що розпочалась ще в 1994 році коли було ухвалено закон «Про місцеві самоврядування», єдиний для всіх МС. (Зараз йде мова про необхідність прийняття спеціального закону про Ригу. Адже в Ризі понад 600 тисяч населення і це місто найбільший донор фонду вирівнювання місцевих бюджетів)

Фінансова реформа

Протягом 1995-98 років були прийняті закони «Про бюджети самоуправлінь» та «Про фінансове вирівнювання ресурсів самоуправлінь».(біля 15 самоуправлінь сплачує у фонд , а решта отримують кошти з фонду)

Адміністративно-територіальна реформа

Адміністративно-територіальна реформа фактично проводилась протягом 1998-2009 років. Сьогодні можна стверджувати, що розведення цих реформ окремими актами і в часі породило зайві проблеми. Після юридичної реформи всі МС, навіть найменші, отримали повноваження, під них ресурси, але виконувати реально їх не могли. Невеликі МС просто не мали змоги реалізовувати надані їм законом повноваження.

Ситуація дуже подібна до української. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» наділив усі МС повноваженнями. Проте більшість невеликих МС не можуть виконувати ці повноваження, що привело до передачі значної частини повноважень від таких невеликих МС на районний рівень – фактично органам виконавчої влади. Зміни до бюджетного законодавства від грудня 2014 року закріпили цей стан. Децентралізація бюджетів зразка 2014 року, для сільських територіальних громад насправді означає їх централізацію на районний рівень.

Отже Адміністративно-територіальна реформа, яка все відкладалась таки була проведена, оскільки без неї ні реформа юрисдикційна ні реформа фінансова не давали необхідного результату

Метою реформи АТУ визначалось:

  • Створити здатні до економічного розвитку території;
  • Забезпечити якісними послугами населення;
  • Створити умови для кадрового зростання в самоврядуваннях.

Попервах, політики Латвії відверто боялись проводити комплексну на всеохопну реформу територіального устрою. Саме тому було запущено механізм «добровільного об‘єднання волостей».

Проте за 6 років періоду добровільного об‘єднання створилось десь до 20 об‘єднаних самоуправлінь.

Паралельно розвивали співробітництво самоуправлінь, оскільки думали, що співробітництво замінить об‘єднання. Правд і цього не сталось, було створено 5-6 таких співробітництв, але за кілька років вони розпались, співробітництво не працює. Одне скликання депутатів вирішують підписати договори про співробітництво, а після нових виборів уже інші депутати вирішують припинити співробітництво.

Досвід Латвії показує, що дрібні самоврядування дуже складно ідуть на співробітництво. Тому і Україні навряд чи можна сподіватись на широке поширення такого співробітництва, яке б хоча б частково вирішувало проблему слабкої спроможності дрібних громад.

Аналогічні проблеми виникли і з добровільним об‘єднанням. Більшість дрібних волостей не мали наміру об‘єднуватись, не зважаючи на фінансову підтримку такого об‘єднання з боку держави.

Почали виникати проблеми і з добровільним об‘єднанням. Оскільки не було затверджено жорстких правил щодо формату об‘єднання, деякі об‘єднання виглядали досить проблемно. Голови волостей, які домовлялись щодо об‘єднання не надто хотіли враховувати інтереси сусідніх волостей та прагнення держави щодо переходу об‘єднаних волостей у нові спроможності.

Наприклад в 2004 році 6 самоуправлінь в Ревенус об‘єднались в край, який видовжений, біля районного центру, але цей центр до нового краю не включили. Відсутність центрального спроможного поселення не посилювало можливості нового об‘єднання. До цього додались скарги сусідніх волостей району, розділених новим об‘єднанням, чому їх не включили до нового краю.

Такі приклади привели до розуміння, що об‘єднання може бути лише за певними правилами в межах загальної карти. Добровільне об‘єднання загалом, а без встановлених параметрів зокрема, себе не виправдало. Нові об‘єднання без правил створювали нові одиниці , які не вирішували проблеми, що стояли перед об‘єднанням.

Завершення реформи територіального устрою в 2009 році

Адміністративна карта Латвії після реформи 2009 року

Малюнок 2. Адміністративна карта Латвії після реформи 2009 року

В 2009 році з понад 500 самоуправлінь створилось 110 самоуправлінь(тепер це краї).

Важливий досвід Латвії для України: спочатку на етапі добровільного об‘єднання волостей йшла мова про необхідність при цьому утворити нові «великі» волості. Психологічно це було складно сприймати як керівникам волостей, так і їх жителям. Тому було знайдено іншу формулу. При об‘єднанні волостей створюється не нова волость, а – «край». Таким чином волості ніби і не зникають, при об‘єднанні залишились не змінними межі внутрішніх самоуправлінь, але вони стали територіальними одиницями(ТО) у яких не має самоуправління. В цих ТО існує посада старости.

Фактично реформа 2009 року призвела до створення нових адміністративно-територіальних одиниць – країв з повноцінним місцевим самоуправлінням, волость формально залишилась, але уже без власного самоуправління.

Зараз в Латвії є 9 міст республіканського значення та 110 країв, які є адміністративно-територіальною одиницями.

Після об‘єднання держава давала додаткову дотацію в розмірі 5% до загального бюджету об‘єднаних волостей. На кожне об‘єднання, яке створюється по проекту отримувало 285 тисяч євро разову дотацію, яка використовувалась, як правило на крайову інфрраструктуру.

Як жартують працівники міністерства, держава фактично купила реформу за 160 млн євро. Алгоритм тут був такий: держава надає досить значні кошти в підтримку об‘єднання, але водночас встановлює граничний термін такого добровільного, але в межах затвердженої карти об‘єднання до 2009 року, після цього об‘єднання пройде уже без преміальних коштів.

Завершення реформи коштувало 108 млн євро, виплати по рокам виглядали таким чином:

  • 2005-6 – 4,35 млн євро;
  • 2007 – 32,9 млн. євро;
  • 2008 – 55,55 млн. євро;
  • 2009 – 3,15 млн. Євро;
  • 2010 – 1,58 млн. євро.

Попри це, 35 самоуправлінь до 2009 року не об‘єднались і були об‘єднані без дотації. Після цього вони звернулись до Конституційного Суду щодо неконституційного об‘єднання, але цей позов програли.

При підготовці проекту карт, в кожному з пропонованих країв було проведено обговорення чому варто і як технологічно провести об‘єднання.

Не зважаючи на це, добровільно об‘єднання відбувалось дуже мляво. Затягування процесу реформи, поява на базовому рівні двох різних за спроможністю одиниць волостей та країв змусило державу прийняти принципове рішення про завершення реформи уже через ухвалення закону.

Було внесено зміни до закону про реформу, надано право Уряду самим вирішувати питання меж самоуправлінь.

Потім було прийнято рішення, що парламент має затвердити законом усі самоуправління, які утворюються в наслідок реформи.

Протягом одного дня парламент затверджував законом всі самоуправління.

Після реформи політики таки розділили одне самоуправління на два, які стали досить слабкими аби надавати увесь спектр послуг населенню.

Реформа в Латвії була проведена тому, що до експертних пропозицій таки прислухались політики і було прийнято політичне рішення.

Рішення щодо запровадження другого рівня самоуправління в межах загальної реформи так і не було прийнятим. І не зважаючи на те, що по закону в Латвії має бути два рівня самоуправління – регіональне та місцеве, після реформи на рівні країв, до самоврядування на регіональному рівні уже не дійшло.

Реформа вирішила багато проблем, але не вирішила все. Зараз великі самоуправління та міста республіканського значення можуть виконувати всі повноваження місцевого самоврядування, але є кілька самоуправлінь, які мають населення до 1000 осіб і досі не можуть виконувати свої функції. Для таких випадків взагалі і передбачалось регіональне самоуправління, яке так і не створили.

Політичний компроміс при проведенні реформи мав свою ціну. За реформу проголосували депутати більшості і члени опозиції, але за це вони отримали кілька додаткових країв, які випадали зі схеми, що зараз дає підстави для критики реформи, як не зовсім універсальної.

Деякі етапи затяжної реформи адміністративно-територіального устрою Латвії варто додатково прокоментувати, оскільки це важливо і з точки зору реформи в Україні.

  1. Закон про адміністративно-територіальну реформу (АТР) 1998 року встановлював загальні параметри реформи та спосіб її проведення, базований на принципі добровільного об‘єднання, але не передбачав часу завершення реформи.
  2. Розтягування періоду добровільного об‘єднання волостей на невизначений час призвело до внесення в закон поправок, які передбачали завершення реформи до 2009 року, року проведення виборів.

Основна логіка утворення нової адміністративно-територіальної одиниці (АТО) базувалась на принципі: в кожному районі не може бути два приблизно однакових міста, в кожному краї не може бути два приблизно однакових поселення. Спочатку визначаються потенційні центри АТО, а лише потім визначається їх території та здійснюється розмежування.

Ще один висновок із латвійського досвіду: Не можна розривати реформу юридичну, фіскальну та адміністративно-територіальну. Не можна робити реформу в кілька етапів, варто робити все відразу. Це політично та економічно більш доцільно.

Етапи завершального періоду проведення реформи в Латвії в часі можна викласти таким чином:

  1. 2006 рік розробка проекту реформи АТУ
  2. 2006 – 01.01.2008 добровільне об‘єднання волостей за власним бажанням.
  3. 01.2008 – 31.01.2009 самоуправління отримали право добровільного об‘єднання в рамках схеми, затвердженої Урядом з виплатою субвенції, хто не встиг, об‘єднується без додаткових ресурсів по факту.

Затвердження проекту карти на Уряді сталось 28.06.2006 року. Загалом таки карт було досить багато, аж доки не була затверджена остаточна карта(мал..2).

Сейм Латвії затвердив новий АТУ за пів-року до виборів місцевого самоврядування.

Законопроект про реформу йшов разом з проектом бюджету на 2009 рік. Розгляд проекту почався вночі, але процес пішов. Було прийняте рішення не закривати засідання доти, доки не будуть ухвалені все необхідні рішення.

Таким чином парламент, працюючи майже добу ухвалив всі необхідні рішення.

Реформи в різних країнах дають підстави стверджувати, що у випадку, коли реформу ініціюють самі політики, тоді все йде досить швидко. Коли ж ідею подають чиновники чи експерти, то просування цієї ідеї йде дуже складно.