Реформа в світі

Реформа місцевого самоврядування в Данії

Реформа місцевого самоврядування в Данії

1 січня 2007 року в Данії набула чинності Реформа місцевого самоврядування. Ця реформа є найбільшою всеохоплюючою реформою в державному секторі за останні тридцять років. Унаслідок реформування була створена нова мапа Данії: 98 муніципалітетів замінили попередньо існуючі 271. Було скасовано 13 данських провінцій і створено 5 адміністративних регіонів. Більші за розміром і більш сталі муніципалітети наразі відповідають за більшість завдань у сфері соціального забезпечення, а нові регіони створені головним чином для того, щоб посилити сферу охорони здоров’я та надання стаціонарних медичних послуг.

У цій статті представлено стислий опис передумов реформи, а також огляд нової мапи Данії та розподіл функцій і завдань у державному секторі. Крім цього, надається аналіз наслідків реформування для державних фінансів і місцевої демократії. 

1. Розроблення реформи місцевого самоврядування

Попередня реформа структури місцевого самоврядування в Данії була впроваджена в 1970 році. Протягом усіх наступних років державний сектор поступово ставав все більш децентралізованим.

Реформа 1970 року заклала підвалини для постійної передачі все більше функцій провінціям і муніципалітетам та одночасної реорганізації системи фінансів щодо відносин між державною, провінціями та муніципалітетами. До цього держава здебільшого фінансувала видатки місцевих органів влади через відшкодування. Після реформування місцевого самоврядування в 1970 році основна частина схем відшкодування була замінена загальними державними субвенціями – були розширені так звані пакетні субсидії та схеми фінансового вирівнювання між багатими і бідними муніципалітетами. Ці зміни сприяли встановленню кращого співвідношення між повноваженнями приймати рішення та фінансовою відповідальністю муніципалітетів і провінцій, оскільки вони відповідали за кошти, що спрямовувалися на фінансування будь-яких послуг, які муніципальна рада або рада провінції вирішували запровадити.

Після 1970 року проходили постійні обговорення та заходи з метою адаптації структури державного сектору до нових вимог і проблем, які виникали внаслідок розбудови суспільства загального добробуту та все більшої децентралізації.

Формування реформи місцевого самоврядування

У світлі все більш гарячих дебатів щодо структури державного сектору в жовтні 2002 року Уряд створив Комісію з питань адміністративного устрою, якій було доручено оцінити «переваги і недоліки альтернативних моделей щодо устрою державного сектору і на основі цієї оцінки сформулювати рекомендації щодо змін, які б залишалися сталими протягом кількох років».

У січні 2004 року Комісія з питань адміністративного устрою зробила висновок про необхідність реформування структури державного сектору (див. Рамку 1). Цей висновок частково ґрунтувався на тому, що розмір провінцій та муніципалітетів був замалий для належного виконання завдань, і частково на тому, що розподіл завдань у державному секторі в різних сферах не був оптимальним.

Рамка 1. Обговорення і рекомендації Комісії з питань адміністративного устрою

«Загальний висновок Комісії полягає у тому, що необхідно реформувати структуру державного сектору.

Слабкі сторони чинної системи частково обумовлені розмірами провінцій та муніципалітетів, а частково – розподілом завдань між державою, провінціями та муніципалітетами.

  • Більшість чинних адміністративних одиниць є надто малими з огляду на обсяг і рівень завдань, покладених на них сьогодні законодавчою владою.
  • У деяких районах складно забезпечити послідовну та скоординовану роботу. Проблема головним чином обумовлена тим, що відповідальність за деякі завдання розділена між кількома децентралізованими адміністративними одиницями. У результаті цього виникає ризик «сірих зон».
  • У деяких районах існують проблеми внаслідок паралельних функції/завдань у кількох адміністративних одиницях. Для адміністративних одиниць це значно ускладнює координацію та визначення пріоритетів у виконанні завдань, а також покращення ефективності та якості.

Комісія рекомендує провести тотальну реформу державного сектору, включаючи зміну границь і перерозподіл завдань між державою, провінціями та муніципалітетами.

(Уривок з Рекомендацій Комісії з питань адміністративного устрою)       

Після публікації рекомендацій Комісії Уряд виніс ці рекомендації на громадські слухання. Майже 500 організацій, провінцій, муніципалітетів, асоціацій та осіб скористалися нагодою долучитися до громадських обговорень.

 На основі аналізу, підготовленого Комісією, та результатів слухань щодо рекомендацій влітку 2004 року Уряд Данії і Данська народна партія досягли погодження щодо реформи (див. Рамку 2). 

Структурна реформа містила критерії для нового розподілу на муніципалітети та регіони, а також для нового розподілу повноважень між муніципалітетами, регіонами і державою. Крім цього, угода про реформу включала рішення стосовно реформування системи фінансування та вирівнювання.

Рамка 2. Мета реформи місцевого самоврядування

Метою реформи є підтримка і розвиток державного сектору, управління яким здійснюється на демократичних засадах і який має міцний фундамент для подальшого розвитку Данії як суспільства загального добробуту.

Отже, децентралізований державний сектор, який є відмінною рисою устрою Данії, потребує такої будови, яка б сприяла його спроможності задовольняти вимоги майбутнього шляхом створення сталих адміністративних одиниць з чіткими повноваженнями і відповідальністю щодо надання населенню Данії високоякісних послуг із соціального забезпечення.

Укрупнені муніципалітети можуть стати основою для більш досконалого вирішення завдань, коли більше завдань із забезпечення соціального добробуту вирішуватимуться на місцевому рівні, а демократія буде зміцнена за рахунок того, що більше політичних рішень прийматимуться на місцях.» 

(Уривок з Угоди про структурну реформу)      

2. Нова мапа Данії

Для нових муніципалітетів було встановлено мінімальний розмір у 20 тисяч мешканців. Муніципалітети з кількістю мешканців менше 20 тисяч мали об’єднатися у нові, більші за розміром муніципальні утворення, кількість мешканців яких не повинна була бути нижчою встановленого мінімуму. Як альтернативний варіант, вони мали можливість укласти (добровільну) угоду про партнерські відносини з сусідніми муніципалітетами. Таке партнерське об’єднання повинно було охоплювати населення з мінімальною кількістю 30 тисяч мешканців.

При формуванні нової мапи Данії спеціальні умови були передбачені для острівних муніципалітетів, які мали можливість укласти угоду про партнерські відносини з муніципалітетом континентальної частини, щоб відповідати новим вимогам стосовно розміру.

Реформування з опорою на місцеву ініціативу

Влітку 2004 року всі муніципалітети одержали доручення до 1 січня 2005 року надати інформацію про те, як вони планують забезпечити в майбутньому дотримання вимог стосовно сталого розвитку (розміру).

Протягом осені того ж року по всій країні проводилися предметні консультації  та обговорення стосовно об’єднання муніципалітетів. Деякі муніципалітети були достатньо великими, щоб продовжувати існувати самостійно. Тим не менш, кілька з цих муніципалітетів вирішили об’єднатися з одним чи кількома сусідніми муніципалітетами. Інші були надто малими, тож вони були змушені або об’єднуватися, або укладати партнерські угоди з одним чи кількома сусідніми муніципалітетами.

У січні 2005 року всі муніципалітети Данії подали свої пропозиції Міністерству внутрішніх справ і охорони здоров’я. Тільки чотири муніципалітети з 271 не відповідали вимогам, передбаченим в Угоді про структурну реформу.

Погодження мапи муніципалітетів

На основі поданих муніципалітетами пропозицій наприкінці лютого 2005 року Міністерство внутрішніх справ і охорони здоров’я ініціювало перемовини стосовно нової мапи Данії з підписантами Угоди (Ліберальною партією, Консервативною партією та Данською народною партією), а також Соціал-демократичною партією і Данською соціально-ліберальною партією. 

Результатом цих перемовин стала широка політична угода  про нову мапу Данії. Партії затвердили більшість з поданих пропозицій про утворення нових муніципалітетів. Натомість, за наполяганням громадян у 12 «старих» муніципалітетах було проведено референдуми стосовно їх приєднання перед остаточним затвердженням спланованого об’єднання.  

Парламент затвердив законодавчу основу для такої мапи у червні 2005 як частину законодавства про реформування. Водночас, нові муніципалітети подали пропозиції щодо нових назв і кількості членів муніципальних рад у нових утвореннях. 23 червня 2005 року нова мапа Данії з 98 муніципалітетами була остаточно сформована (див. Рисунок 1 і Рамку 3).          

Комісії з питань інтегрування та підготовки у 2006 році

З метою забезпечення належної підготовки об’єднання муніципалітетів вибори до рад об’єднаних муніципалітетів були проведені вже в листопаді 2005 року, і протягом 2006 року ці ради виконували функції інтеграційних комісій.   

Саме ці комісії відповідали за підготовку об’єднання муніципалітетів, тобто приймали рішення стосовно адміністративного управління, рівня послуг, бюджету, встановлення рівня податків тощо в об’єднаному муніципалітеті. Ще до проведення місцевих виборів у листопаді 2005 року муніципалітети здійснили основну роботу з підготовки до об’єднання, але остаточні рішення приймалися вже інтеграційними комісіями, обраними у листопаді.

З метою забезпечення безперервної діяльності з життєзабезпечення у цих муніципалітетах термін повноважень місцевих органів було продовжено на один рік до кінця 2006 року.             

Нова мапа Данії

На мапі показано коригування адміністративних границь за результатами референдумів.
Більш докладно про нові границі див. у Розпорядженні №656 від 29.06.2005
про перегляд місцевого і регіонального розподілу територій та партнерські відносини.
Кількість мешканців вказана станом на 1 січня 2005 року.

Рамка 3. Нова мапа Данії

Нова мапа Данії з 98 муніципалітетами була утворена з

  • 65 об’єднаних муніципалітетів;
  • 33 муніципалітетів, які залишилися без змін (7 з них налічують менше, ніж 20 тисяч мешканців, тож всі вони уклали угоди про партнерські відносини. 5 з 7 муніципалітетів є островами).
  • 11 муніципалітетів було розділено за результатами місцевих референдумів.  

Муніципалітети до і після реформи місцевого самоврядування

Муніципалітети після реформи місцевого самоврядування стали суттєво більшими за розміром, ніж до реформи. До реформування 206 муніципалітетів (з 271) налічували менше 20 тисяч мешканців, а після реформи таких залишилося лише 7 (з 98). Середня чисельність населення муніципалітетів збільшилася від менше 20 тисяч до реформи до близько 55 тисяч мешканців після реформи місцевого самоврядування.

Розподіл муніципалітетів за чисельністю населення

Офіційна статистика Данії, дані про кількість мешканців станом на 1 січня 2005 року

Як показано на рисунку, більшість муніципалітетів до реформи місцевого самоврядування мали від 5 до 9,9 тисяч населення (42%), а друга найчисельніша категорія була представлена муніципалітетами з населенням від 10 до 19, 9 тисяч мешканців (28%). Після реформування більшість муніципалітетів налічують від 30 до 49,9 тисяч населення (40%), а друга найчисельніша категорія включає муніципалітети з населенням від 50 до 99, 9 тисяч мешканців (29%).

Розмір муніципалітетів у Європі

Порівняння населення муніципалітетів деяких європейських країн показує суттєві відмінності. На прикладі даних у таблиці 1 ми бачимо, що у Швеції і Данії немає муніципалітетів з населенням менше однієї тисячі, натомість більше половини муніципалітетів в Іспанії та більше 75% у Франції налічують менше однієї тисячі мешканців.

Таблиця 1. Населення муніципалітетів в окремих країнах Європи.

Населення муніципалітетів в окремих країнах Європи

У більшості країн більше 50% муніципалітетів налічують менше 10 тисяч мешканців. У Швеції частка муніципалітетів з населенням менше 10 тисяч є дещо нижчою (близько 25%), а в Норвегії цей показник становить близько 15%. Після 2007 року Данія має відмінності від інших країн у тому, що лише близько 4% від усіх муніципалітетів мають менше 10 тисяч мешканців.

Розмір п’яти регіонів

Новоутворені п’ять регіонів мають населення від 0,6 до 1,6 мільйонів мешканців.

3. Новий розподіл повноважень і завдань у державному секторі

Реформа місцевого самоврядування в Данії також мала наслідком комплексну реорганізацію повноважень і завдань у державному секторі. Завдання колишніх провінцій були розподілені між регіонами, муніципалітетами та державною. Окрім цього, деякі повноваження були передані від держави муніципалітетам. На рисунку 2 показано розподіл повноважень (на основі видатків) між державною, провінціями/регіонами та муніципалітетами до і після реформи.       

Розподіл повноважень між державною, провінціями/регіонами та муніципалітетами до і після реформи місцевого самоврядування

Розподіл повноважень після реформи місцевого самоврядування деякою мірою ґрунтується на розрахунках, як включають розрахунок обсягу регіональних завдань у сфері соціальних послуг і спеціалізованої освіти

Порівняльні діаграми показують, що частка повноважень муніципалітетів (вимірювана обсягом видатків) збільшилася після реформи місцевого самоврядування, а частка повноважень регіонів зменшилася.

Муніципалітети як точки доступу громадян до державного сектору

Ще до реформи місцевого самоврядування муніципалітети виконували головну частину завдань з надання послуг населенню, зокрема піклування про людей похилого віку, піклування про дітей і дошкільні заклади, початкова освіта та деякі соціальні послуги. За набуттям чинності реформи місцевого самоврядування з 1 січня 2007 року муніципалітети одержали низку нових повноважень у таких сферах:

  • Охорона здоров’я
  • Зайнятість населення
  • Соціальні послуги
  • Спеціалізована освіта
  • Обслуговування бізнесу
  • Громадський транспорт і дороги
  • Природа, навколишнє середовище і містобудування
  • Культура 
  • Центри обслуговування громадян

У результаті передачі повноважень щодо обслуговування громадян муніципалітети створили центри обслуговування громадян з тим, щоб мешканці могли звертатися лише в одне місце незалежно від того, який державний орган або адміністративне відомство має повноваження і відповідає за розгляд і вирішення справи. У цих центрах муніципалітети вирішують як питання, що відносяться до місцевих повноважень, так і питання від імені інших органів.

Якщо громадяни звертаються за оформленням паспорта або посвідчення водія, вони можуть подавати заяву з фотографією до муніципалітету, де також сплачують за документи і потім їх одержують. Натомість виготовлення та повноваження щодо оформлення та видачі паспортів і посвідчень водія належить органам внутрішніх справ.

Рамка 4. Повноваження і відповідальність муніципалітетів після 1 січня 2007 року

  • Соціальні послуги: повна відповідальність за фінансування, надання та організацію
  • Піклування про дітей і дошкільні заклади
  • Початкова освіта, у тому числі всі види спеціалізованої освіти та спеціального педагогічного супроводження для дітей молодшого віку
  • Спеціалізована освіта для дорослих
  • Піклування про людей похилого віку
  • Охорона здоров’я: профілактика захворювань, амбулаторне лікування та реабілітація, лікування алкогольної та наркотичної залежності, патронаж і догляд на дому, місцева стоматологічна допомога, спеціалізовані стоматологічні послуги та соціальна психіатрія
  • Проекти з активізації та сприяння працевлаштуванню для безробітних, які не мають страхового забезпечення, у центрах зайнятості, що проводяться спільно з державою (10 пілотних муніципалітетів проводять роботу з безробітними, які мають страхування, від імені держави)
  • Інтеграція та навчання мови для іммігрантів
  • Обслуговування населення у сфері податків та зборів у співпраці з державними податковими центрами
  • Організація запасів і готовність до надзвичайних ситуацій    
  • Природа, навколишнє середовище і містобудування: спеціальні повноваження і завдання з обслуговування населення, підготовка місцевих планів щодо забудови, відведення стоків, утилізації відходів і водопостачання
  • Місцеве обслуговування бізнесу та сприяння розвитку туризму
  • Місцева мережа доріг   
  • Бібліотеки, музичні школи, місцеві заклади культури і спорту

Регіони

Основна сфера відповідальності регіонів – це охорона здоров’я. Повноваження у цій сфері включають відповідальність за медичну допомогу в лікувальних закладах, у тому числі психіатричну допомогу та медичне страхування, послуги лікарів загальної практики, вузьких спеціалістів тощо.

Метою визначення п’яти регіонів у галузі охорони здоров’я є підтримка якості обслуговування пацієнтів за рахунок переваг спеціалізації та забезпечення максимально ефективного використання ресурсів. Видатки регіонів на охорону здоров’я фінансуються через пакетну субвенцію, фонд державної діяльності та місцеве спів-фінансування.

Крім цього, регіони також відповідають за регіональний розвиток, функціонування певних соціальних закладів, створення транспортних компаній та низку регіональних завдань, які стосуються природних ресурсів, охорони навколишнього середовища та територіального планування. 

У законодавстві закладено позитивний принцип визначення повноважень регіонів, тобто регіони не можуть брати на себе інші повноваження, крім тих, які визначені у законодавстві.

Рамка 5. Повноваження і відповідальність регіонів після 1 січного 2007 року 

  • Медичні послуги в лікувальних закладах, у тому числі психіатрична допомога та медичне страхування, послуги лікарів загальної практики та вузьких спеціалістів
  • Плани регіонального розвитку та послуги із забезпечення діяльності (секретаріатів) форумів і платформ з питань регіонального росту
  • Забруднення ґрунту
  • Дослідження і планування використання сировини
  • Забезпечення роботи закладів для вразливих груп населення та груп, які мають особливі потреби у соціальних послугах і спеціалізованій освіті  
  • Утворення транспортних компаній по всій Данії       

Держава

Держава зазвичай здійснює повноваження у сферах, в яких делегування на рівень муніципалітетів або регіонів є неналежним або недоцільним. Це стосується таких секторів, як охорона правопорядку, оборона, правова система, закордонні справи і міжнародна допомога в цілях розвитку, подальша освіта, наука і дослідження. 

4. Економіка держави після реформи місцевого самоврядування

Для муніципалітетів реформа місцевого самоврядування означає додаткові ресурси на фінансування нових функцій, оскільки реформа впроваджувалася за принципом «кошти йдуть за функцією». Реформа системи фінансування та вирівнювання скоригувала систему вирівнювання у відповідності до нового розподілу функцій і повноважень, а також нової мапи територіального устрою з тим, щоб забезпечити баланс між багатими і бідними муніципалітетами.

Регіони фінансуються частково муніципалітетами і частково державою. Нововведенням стало те, що відтепер муніципалітети спів-фінансують сферу охорони здоров’я. Якщо муніципалітет розглядає можливість запровадження нових місцевих функцій щодо охорони здоров’я (профілактика захворювань, догляд і реабілітація), він набуває більш важливої ролі в сфері охорони здоров’я. Цей підхід спрямований на те, щоб заохочувати муніципалітети ініціювати впровадження ефективних профілактичних заходів для своїх громадян.   

Загалом на муніципалітети припадає близько 10% від загального фінансування охорони здоров’я в регіонах.

З реформою місцевого самоврядування кількість рівнів оподаткування було скорочено з трьох до двох, а регіони, на відміну від провінцій, не можуть встановлювати і стягувати податки.

Для того щоб гарантувати, що реформа місцевого самоврядування  не призведе до неналежних змін у розподілі фінансового навантаження між муніципалітетами, у 2006 році було здійснено реформу системи субвенцій та вирівнювання, яка враховувала новий розподіл функцій і завдань та новий розподіл муніципалітетів (див. Рамку 6).

Рамка 6. Система вирівнювання

Між муніципалітетами Данії існують великі відмінності в базах оподаткування, оскільки муніципалітети часто мають дуже відмінну демографічну та соціальну структуру. Якщо б кожний муніципалітет був змушений фінансувати власні видатки, рівень послуг і податкове навантаження в різних муніципалітетах були б дуже різними.  

Метою системи вирівнювання є забезпечення того, що однаковий рівень послуг передбачає однаковий відсоток податків незалежно від доходу мешканців та будь-яких інших демографічних чинників.

У спрощеному викладі, система субвенцій та вирівнювання означає, що кошти переводяться від багатих муніципалітетів до менш забезпечених. Вирівнювання не є тотальним – тільки частина різниці між багатими і бідними муніципалітетами згладжується таким чином.         

Кошти йдуть за функцією

Партії, які підписалися під реформою, домовилися, що реформа не повинна призвести до підвищення рівня податків або збільшення державних витрат. Зміни у розподілі функцій і повноважень виходили з принципу того, що реформа має бути нейтральною в плані видатків і що кошти повинні йти за функціями. Це повинно забезпечити, що органи влади, які беруть на себе нові функції та повноваження, будуть одержувати компенсацію за рахунок тих, хто від цих функцій відмовляється.

Декларація того, що реформа місцевого самоврядування в цілому має бути нейтральною в контексті видатків, не означала, що об’єднання муніципалітетів і утворення нових регіонів не потребувало витрат. Муніципалітети повинні були самостійно нести витрати, пов’язані з процесом об’єднання, але вони також мають можливість залишати собі все, що виграли від економії за рахунок масштабу. В такий спосіб реформа місцевого самоврядування заохочує муніципалітети до забезпечення низького рівня витрат і одержання максимальної користі від ефекту синергії.

5. Місцева демократія

Головною метою реформи місцевого самоврядування є зміцнення місцевої демократії в Данії (див. Рамка 7). 

   Рамка 7. Зміцнення демократії

«Демократія буде зміцнена, оскільки більше політичних рішень приймаються на місцевому рівні. Необхідно докладати зусиль для розширення демократії з тим, щоб громадяни могли більш активно брати участь у прийнятті рішень. Муніципалітети майбутнього повинні віднаходити нові шляхи залучення громадян і користувачів послуг до прийняття рішень, які стосуються місцевих громад.»

 (Уривок з Угоди про структурну реформу)      

Як зазначалося вище, центральним елементом реформи місцевого самоврядування є укрупнення муніципалітетів і передача на муніципальний рівень більш широких повноважень централізованої системи охорони здоров’я. Укрупнення муніципалітетів означає, що для деяких громадян територіальна віддаленість міської ради збільшиться, а кількість членів муніципальних рад буде скорочено. Але це також означає, що більше функцій буде зосереджено в муніципалітетах, а місцеві політики матимуть більшу відповідальність. Більш того, більші за розмірами та більш сталі муніципалітети полегшать здійснення державного управління на основі встановлення цілей, програмних засад і вимог до ефективності, замість щільного контролю (див. Рамку 8).

       Рамка 8. Урядування на основі цілей і програмних засад – більше свободи у виробленні рішень на рівні місцевих громад

В угоді про місцеві фінанси на 2006 рік Уряд і Асоціація місцевого самоврядування Данії погодилися, що «державне управління муніципалітетами має ґрунтуватися на засадах реформи місцевого самоврядування, зміцнюючи роль муніципалітетів і сприяючи більшій сталості громад. Виходячи з цього, урядування має здійснюватися на основі цілей, програмних засад і документальному підтвердженні досягнення цілей, а не на принципах щільного контролю.»         

Ще однією складовою реформи місцевого самоврядування, яка є чинником зміцнення місцевої демократії, є більш чіткий розподіл відповідальності. Одна з визначених задач реформи полягає у створенні чіткого і недвозначного розуміння того, хто відповідає за які функції. «Сірих зон» між різними рівнями врядування можна великою мірою позбутися за рахунок збалансування завдань, які вирішуються одним органом. Це підвищує прозорість і здатність громадян вимагати відповідальності від політиків за їхні дії.

Інформацію надано Шведсько-Українським Проектом
підтримки децентралізації в Україні (SKL International)