Реформа в світі

Грузія на шляху розвитку місцевої демократії

Грузія на шляху розвитку місцевої демократії

У Грузії діє однорівнева система місцевого самоврядування, яка складається з 71 муніципалітету, в тому числі 12 самоврядних міст і 59 самоврядних громад.

Традиції грузинського самоврядування своїм корінням сягають у первісні громади, які збереглися в горах до XIX століття. У 1874-1920 роках на території сучасної Грузії було 11 самоврядних міст, а в селах було сільське громадське управління. Після окупації країни в 1921 році Червоною Армією, протягом семи десятиліть радянського ладу, ці традиції були загублені.

У Радянському Союзі основним принципом організації Рад був демократичний централізм, який об'єднував всі рівні в одну систему, під контролем Компартії. Незважаючи на те, що після розвалу Союзу минулло майже чверть століття, в менталітеті населення досі укріплені штампи «радянського мислення», в тому числі, по відношенню до органів місцевого самоврядування. Усвідомлення власної громадянської відповідальності за місцеві справи і прийняття незалежних рішень майже не спостерігається не лише в поведінці населення, а й в щоденній роботі службовців місцевого самоврядування, які постійно озираються на думку центрального уряду.

Ця спадщина минулого не тільки заважає розвитку місцевого самоврядування, вона проектує невдоволення навіть комунальними проблемами на центральну владу, яка, природно, не в силах вирішувати всі локальні проблеми. Ситуація, коли «за все відповідає уряд», а місцева влада виправдовує свою недієздатність диктатом «зверху», створює сприятливий ґрунт для зростання негативних настроїв по відношенню до уряду.

Це одна з причин нестабільності суспільно-політичної ситуації в пострадянських країнах, що стали на шлях демократизації. Зовнішні та внутрішні впливи, накладаючись на цей фон, надають політичну спрямованість невдоволення населення, яке деколи розхитує державу. Тому країни нової демократії, зацікавлені у підтримці унітарних, доцентрових тенденцій і ефективної організації всієї публічної влади, повинні усвідомлювати гостру потребу в створенні реальної місцевої демократії, в чіткому поділі повноважень між центральною владою та самоврядуванням, а також у новому адміністративно-територіальному устрої.

Сучасна історія місцевого самоврядування в Грузії починається з кінця минулого століття (1998), коли на територіях колишніх сільських, селищних і міських рад було створено близько тисячі самоврядних одиниць. Вони об'єднувалися структурою місцевого управління на районному рівні, в якій обирався орган, але керував районом призначуваний «згори» Голова. Самоврядування того періоду не мало достатніх фінансів і повноважень, отже, було безсиле перед безліччю проблем.

Були міста і з відчутним потенціалом розвитку, але центральна влада не зважилася на фінансову децентралізацію, а причиною низької ефективності цих міст вважалися лише їх малі розміри.

У 2006 році відбулося скасування близько тисячі одиниць самоврядування сільського, селищного та міського рівня, а на місці колишніх районів сформовано 64 муніципалітетів і 5 самоврядних міст. В результаті, місцева влада істотно віддалилася від населення, послабшала можливість громадського контролю над нею. Комунікація з населенням настільки погіршилася, що через два роки довелося вводити інститут місцевих уповноважених на територіях колишніх одиниць самоврядування. Парадоксально, але замість зменшення чисельності місцевих службовців, бюрократичний апарат зростав і поглинав значну частину власних витрат муніципалітетів, в деяких з них на утримання апарату йшло навіть більше половини бюджетних витрат. С 2014 року в Грузії довелося тимчасово ввести законодавчі обмеження на кількість штатів і фонду зарплати в муніципалітетах.

Механічне створення муніципалітетів у 2006-му в межах колишніх районів призвело до неадекватності розмірів самоврядних одиниць вимогам сучасності - залишилися кордони районів 30-х років минулого століття, а чисельність населення в неміських муніципалітетах було занадто великим і коливалося від 5 до 170 тисяч жителів. На відміну від України, де проблема полягає у дуже великій роздробленості самоврядних одиниць, муніципалітети Грузії стали чи не найбільшими в Європі за середньою кількістю жителів: нині з 71-го муніципалітету 41 має населення понад 30 тисяч. Такий територіальний поділ не дає можливості збалансувати різнорідні інтереси окремих груп суспільства, жителів міста і сільських поселень, заважає проводити цілеспрямовану регіональну політику.

Для Грузії, як і для України та інших країн з нестабільною суспільно-політичною ситуацією, особливо важливо врахувати фактор, що з ростом чисельності жителів в муніципалітеті зменшується активність участі в процесах представницької демократії, наприклад, у виборах. Паралельно, збільшуються такі форми, як демонстрації, масові акції і тому подібні. Тому, в пострадянських країнах, які почали будівництво місцевої демократії, пріоритетним має бути зміцнення довіри до демократичних інститутів самоврядування, а не прагнення до концентрації ресурсів.

Як показав досвід Грузії, надто крупний муніципалітет сам по собі не більше ефективний у наданні громадських послуг населенню, так як пов'язаний з неминучими проблемами адміністрування, для вирішення яких потрібно вводити структури субмуніціпального рівня.

На формування територіальної структури місцевого самоврядування значно впливає класична географічна проблема "центр - периферія". Центри, тобто великі міста, зазвичай володіють більш істотною економікою і ресурсами в поєднанні з необхідною компактністю. Периферія ж являє собою сукупність розкиданих дрібних поселень, кожне з яких володіє невеликими ресурсами і населенням. Таким чином, за кількістю жителів і економічним можливостям міста стають рівнозначними досить великим територіям. Це створює своєрідний патерн територіальної структури, коли на одному управлінському рівні виявляються "точки", тобто міста, і "площі", тобто об'єднання дрібних поселень - громади. Виходячи з такого погляду, в Грузії почалася поетапна реформа місцевого самоврядування з весни 2014 року, коли 7 міст були виділені в окремі муніципалітети і число самоврядних міст досягло дванадцяти.

Законодавчу базу для нинішньої реформи створив новий закон - Кодекс місцевого самоврядування Грузії, підготовлений в тісній співпраці з неурядовими організаціями. Його розробку було покладено на Міністерство Регіонального Розвитку та Інфраструктури, і відразу була створена Громадська Рада при міністрі. За останні 25 років незалежності жоден законопроект не був підготовлений такою кількістю представників суспільства - в робочих групах Ради було представлено до 60 неурядових організацій та експертів різних областей. Обговорення законопроекту проводились у всіх регіонах, було проведено більше тисячі зустрічей з населенням. Після палких дискусій та внесення змін до проекту, новий Кодекс Місцевого самоврядування був затверджений Парламентом Грузії 5 лютого 2014 року. Згідно з Кодексом пройшли вибори місцевого самоврядування в червні того ж року. На відміну від попередніх, на цих виборах керівники всіх муніципалітетів, а також члени Рад, були обрані безпосередньо населенням.

Новий Кодекс чітко розподілив повноваження між центральною і місцевою владою, а також передав ряд повноважень місцевому самоврядуванню, такі як:

  • Забезпечення населення водопостачанням та каналізацією, розвиток місцевих меліоративних систем, що з 2009 року було централізовано колишньою владою,
  • Встановлення правил утримання домашніх тварин та вирішення питань бездоглядних тварин,
  • Розвиток інфраструктури, відповідної потребам дітей, пенсіонерів та інвалідів, в т.ч. адаптація громадських місць та муніципального транспорту.
  • Столиця - м.Тбілісі додатково має повноваження забезпечення населення невідкладною медичною допомогою.

Крім того, Рада муніципалітету отримала право затверджувати розміри окладів місцевих службовців, крім глав муніципальних органів, граничні межі зарплати яким визначає Уряд. Для максимальної об'єктивності процесу поліпшення якості місцевої бюрократії, з минулого року введений тестовий іспит при атестації службовців і в рамках конкурсу при прийомі на роботу. З 2015 року починається програма безперервної освіти службовців місцевого самоврядування.

Згідно з Кодексом, частина державного майна, в т.ч. сільськогосподарські та інші землі будуть передані у володіння муніципалітетів. З 2016 вирішено розпочати процес фінансової децентралізації, розширити базу власних доходів місцевого самоврядування, зокрема, частина прибуткового податку йтиме у місцеві бюджети. Нині з податкової частини доходів лише податок на майно йде до місцевого бюджету, що недостатньо для фінансової самостійності самоврядування.

Міністерство Регіонального Розвитку та Інфраструктури, внаслідок дискусії з неурядовими організаціями, підготувало проект закону «Про додаткові форми участі населення в місцевому самоврядуванні», де передбачено поліпшення процедур обов'язкового інформування громадськості про проекти рішень органів муніципалітету, участі громадян у засіданнях колегіальних органів, подачі цивільних петицій. Глави громад і Мери міст будуть зобов'язані консультуватися з громадськими радами муніципалітету, а села і селища для поліпшення комунікації з місцевою владою зможуть обирати своїх громадських лідерів.

Грузинське суспільство почало розуміти, що розвиток місцевої демократії – це запорука створення сильної держави, сила якої полягає не в централізовано репресивних силових структурах, а в стійкій системі демократичних інститутів і громадянському суспільстві, яке ефективно контролює витрати суспільних фінансів владою.