Реформа територіальної організації влади може зрушити з місця реформування країни в цілому

Реформа територіальної організації влади може зрушити з місця реформування країни в цілому

Юрій Ганущак, експерт з питань реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади

Реформа територіальної організації влади, яку прийнято називати децентралізацією влади, відкриває, інколи несподівано, рішення проблем, які давно постали перед суспільством. І йдеться не тільки про зміни в секторах, які традиційно зав’язані на території. Досвід впровадження децентралізації може також позначити шляхи подолання низки негативних явищ в суспільстві, таких як, наприклад, корупція.

В законодавчому полі децентралізація передбачає прийняття низки актів, які дозволяють впорядкувати адміністративно-територіальний устрій, розділити компетенції органів влади, наповнити їх необхідними ресурсами – фінансовими, кадровими, інфраструктурними. І встановити систему контролю, як елемент відповідальності цих самих органів влади. І найлегший з цих елементів, хоч як це не виглядає парадоксально – адміністративно-територіальна реформа. Ментальна зміна парадигми незворушності адміністративно-територіального устрою поступово змінюється на здивовану констатацію факту – він міняється, причому без особливого адміністративного зусилля, майже на волонтерських засадах. Залишилось ще зламати переконання народних депутатів в тому, що район – надійна та перевірена база адмінресурсу під час виборів, і адміністративно-територіальний устрій стане відповідати своєму призначенню – бути скелетом організації публічної влади на території.

А от нарощування м’язів на цей скелет поки що знаходиться в стадії дискусій, інколи жорстких. Хоча б здавалось, уряд в уже далекому 2014 чітко визначив повноваження на кожному рівні адміністративно-територіального устрою, але спроби зламати Концепцію реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади не припиняються. «Децентралізація – це добре, але не в нашій сфері», – приблизно так міркують деякі керівники галузевих міністерств. Ні, звичайно, вголос ніхто так не скаже, але якщо політично не з руки критикувати саме явище, то потрібно підмінити його суть. Наприклад, даємо повноваження, але фінанси залишаються у центрі. Але не в міністерстві, не дай Бог ще хтось звинуватить його в централізації, а в спеціально створеній агенції, яка і буде оперувати коштами. Так зручніше для центру, ніж займатись рутинним чищенням регуляторних актів з тим, щоб їх могли адекватно сприймати органи місцевого самоврядування.

І це стосується не тільки медицини, де керівництво МОЗу намагається переконати суспільство, але насамперед, народних депутатів, що на чолі створюваної Служби здоров’я будуть призначені наймудріші, найчесніші, найдосвідченіші керівники, які забезпечать належний рівень надання послуг. На відміну від керівника громади, який спить і думає, як забрати гроші від медицини. А от Міністерство соціальної політики, навпаки, намагається скинути адміністрування пільг і субсидій, встановлених державою, на місцеве самоврядування. Як і Міністерство надзвичайних ситуацій в частині функції протипожежної безпеки.

Насправді децентралізація влади - не банальне оперування ресурсами та повноваженнями, як це бачиться з міністерського пагорба. Система повноважень, адміністративно-просторовий каркас влади опирається на достатньо складну теорію територіальної організації влади, основні елементи якої описані в авторській монографії «Територіальна організації влади. Напрямки змін. «Астролябія, Львів, 2013». (електронна версія, дещо модифікована і без проектів мап адмінтерустрою розташована на платформі DESPRO. В даній роботі наголос робиться на проблемах, які лише побіжно описані у згаданій праці, але стали актуальними в процесі впровадження реформи.

Існує ряд вимог щодо передачі повноважень від держави до місцевого самоврядування. І вони (повноваження) діляться на три групи:

  • ті, які не можуть бути передані ні за яких умов
  • ті, які є органічними для місцевого самоврядування;
  • повноваження, які можуть бути передані при певних умовах та обмеженнях.

До перших відносяться безпека та зовнішня політика. Звичайно, можна розглядати поняття безпеки в широкому діапазоні загроз та інструментів, однак апріорі кримінальне законодавство є прерогативою виключно держави. Забезпечення комфортного середовища проживання людей – природне для місцевого самоврядування. І участь держави тут тільки регулятивна та контрольна. А от повноваження, які знаходяться між цими двома групами, слід розглядати на предмет того, наскільки вони можуть відповідати наступним передумовам:

1. Потреба у відповідних публічних послугах є повсюдною, а споживачі цих послуг рівномірно розподілені по всій території.

2. На відповідному адміністративно-територіальному рівні створені представницькі органи місцевого самоврядування, а також підпорядковані їм виконавчі органи.

3. Послуги повинні бути стандартизовані, мусять бути вироблені процедури надання відповідних публічних послуг і запроваджені чіткі вимоги щодо якості цих послуг, а також визначені критерії оцінки, індикатори успішності виконання повноважень.

4. Повноваження передаються на максимально низький рівень, на якому можливо і доцільно здійснювати ці повноваження з огляду на кадровий, фінансовий, інфраструктурний потенціали та ресурси, що необхідні для реалізації повноважень на такому рівні.

5. Органи місцевого самоврядування мають ефективні правові інструменти реалізації місцевої політики у межах переданих повноважень.

6. Органи місцевого самоврядування мають достатні кадрові можливості для здійснення наданих їм повноважень.

7. Органи місцевого самоврядування готові виконувати надані їм повноваження, забезпечено зворотній зв’язок між державою та місцевим самоврядуванням через створення відповідних інституцій та системи консультацій між державними органами і органами місцевого самоврядування: завдяки їх асоціаціям та об’єднанням.

8. Гарантовано належний рівень фінансування повноважень завдяки закріпленню частини податків та певної фінансової підтримки за органами місцевого самоврядування, яке ґрунтується на об’єктивних критеріях.

9. Місцевими державними адміністраціями забезпечено ефективний та формалізований контроль за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції та законів України.

10. Створено адекватну систему зовнішнього контролю з боку громадськості.

Передача повноважень держави органам місцевого самоврядування здійснюється шляхом прийняття відповідних законів України. Рівень децентралізації влади повинен відповідати співвідношенню двох показників: свободи органів місцевого самоврядування в прийнятті рішень та адекватності їх відповідальності за ці рішення.

Всі повноваження мають проходити сито перевірки на відповідність цим критеріям. Так от, виходячи із сукупності вищезгаданих критеріїв, програми соціального захисту не можуть бути передані до відання місцевого самоврядування. Місцева рада не може приймати рішення щодо них, виходячи з мети та індикаторів успіху реалізації цих програм. Так наприклад, відома програма підвищення народжуваності передбачає чітко визначені суми та порядок їх виплати породіллям. Вона належить до числа суто державних функцій, що повинні забезпечуватися державними органами. Але цю програму можна було б передати до відання місцевого самоврядування, якби законодавство передбачало:

• фінансовий норматив бюджетної забезпеченості з розрахунку на мешканця (чи жінку дітородного віку: хоча це складніше, оскільки можливе використання недостовірної статистики, а також маніпулювання термінами);

• індикатори успіху реалізації програми (наприклад, кількість новонароджених з розрахунку на 1 тис. мешканців, відсоток немовлят, що проживають у власній сім’ї, інші показники добробуту сім’ї).

• інструменти досягнення індикаторів, якими може оперувати орган місцевого самоврядування (право змінювати обсяги виплат, створювати умови для заохочення до створення повноцінних сімей непрямими методами без безпосередніх виплат коштів, тощо), самостійно затверджуючи відповідні положення на сесії ради.

У цьому випадку вказану програму можна включити в розрахунки трансфертів до місцевих бюджетів з державного бюджету, як делеговане повноваження.

Ще одна перевірка на можливість передачі повноважень – рівень соціальних втрат у випадку, якщо відповідна місцева рада вирішить не фінансувати відповідну програму. Якщо таке рішення бумерангом б’є по самій раді, і досить швидко – дане повноваження при дотриманні всіх інших умов може розглядатись як таке, що може бути передане.

Однак у випадку того ж таки соціального захисту можна розглядати питання передачі не самих програм, а функції їх виконання до виконавчого органу відповідної ради. При цьому самі програми не повинні фігурувати в місцевому бюджеті, депутати не можуть впливати на їх  перерозподіл, а виконавчі органи повинні отримати адекватну компенсацію за виконання функції держави. Такі повноваження можна назвати «мандатованими» чи «за дорученням». Розмір коштів, які при цьому мають передаватись у формі субвенції в якості компенсації органу місцевого самоврядування повинен відповідати тому, який мав би спрямовуватись на утримання відповідного державного органу.

Якщо повернутись до охорони здоров’я, то найголовніше питання, яке має ставитись – чи можна регуляторними актами виписати вимоги до ОМС щодо організації надання медичних послуг. Для первинної медицини всі перераховані вище умови забезпечуються. Не вистачає тільки професійного контролю за якістю послуг, які надаються в галузі. Але це – загальна проблема медицини. А от щодо вторинної медицини є проблеми рівня її ефективного надання. Для цього якраз і створюються госпітальні округи, які можуть стати прообразом повноцінного адміністративно-територіального рівня.

Матриця повноважень виглядає наступним чином:

Децентралізація дозволяє вирішити чи відкрити можливості для вирішення наступних питань:

Територіальна організація органів виконавчої влади

Користуючись законом «Про центральні органи виконавчої влади», міністерства і відомства створюють свої територіальні органи, виходячи з власних інтересів. В результаті створюється мозаїка, яку важко координувати органами виконавчої влади загальної юрисдикції – місцевими державними адміністрації. Як правило, територіальні органи міністерств створюються на декілька районів і практично мають дуже мало зв’язків з існуючими районними державними адміністраціями. Це значно послаблює координацію зусиль центральної влади на впровадження урядової політики, подекуди суттєво спотворюючи її на догоду політичній кон’юнктурі.

Реформа адміністративно-територіального устрою передбачає узгодження структур всіх територіальних органів міністерств та відомств із адміністративно-територіальним устроєм, тобто розміщенням місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Це дозволяє забезпечити дійсну координацію діяльності територіальних органів центральних органів виконавчої влади та дієву систему зворотного зв’язку, як гарантію адекватності реалізації державної політики. Голови державних адміністрацій представлятимуть уряд на території своєї юрисдикції в межах повноважень, які мають бути чітко розмежовані між обласним та районним рівнем. Вони матимуть прямі комунікації з відповідними міністерствами і впливатимуть на їх кадрову політику на відповідних територіях. Узгодження, моніторинг та контроль за діями територіальних органів, як складові координації, дозволяють виявляти та швидко усувати помилки та зловживання територіальних органів центральних органів виконавчої влади. У випадку ж конфліктних ситуацій між головами МДА та керівниками міністерств арбітром виступатиме кабінет Міністрів. Головним рівнем координації діяльності територіальних органів вбачається районний рівень, на якому після реформи налічуватиметься не більше 100 адміністративно-територіальних одиниць.

Публічні фінанси

Місцеві фінанси демонструють високу стійкість до боргової корозії, яка практично роз’їдає державний бюджет. Правила, які передбачливо зафіксували ще при написанні Бюджетного кодексу (автор запозичив їх із французького законодавства) дозволяють бути місцевим бюджетам у зоні незагрозливого залучення запозичень. Залучення тільки до бюджету розвитку, загальна заборгованість не більше 50% і 10% від загального фонду на обслуговування – ось чіткі правила, які варто перейняти і щодо державного бюджету. Інакше боргова короста фактично з’їсть його. Вже зараз на обслуговування державного боргу вділяється 15% видатків державного бюджету – понад 125 млрд грн. І судячи по маніакальному бажанню нардепів утриматись при владі, питання повернення боргів нашими дітьми та внуками їх не цікавить – державний бюджет завжди затверджується з дефіцитом, що ще більше затягує борговий зашморг.

Впорядкування просторової основи, як результат адміністративно-територіальної реформи створить нове поле для бюджетного регулювання. Насамперед збільшення кількості контрагентів державного бюджету вдвічі загострить проблему диспропорцій між бюджетами внаслідок міжбюджетного вирівнювання. Вже зараз різниця між найбагатшими та найбіднішими ОМС в розрахунку на мешканця є понад три рази. Слід зауважити, що вирівнювання проводиться щодо податку на доходи фізичних осіб, тобто загальнодержавного податку. І метою такого вирівнювання є створення співрозмірних умов для фінансування квазідержавних повноважень (у приведеній таблиці – закріплених). В той час, як, наприклад, у Франції вирівнювання проводиться по власних податках, тобто по тих, де органи місцевого самоврядування самі встановлюють ставки податку. Таким чином, держава має підстави зменшити диспропорції між місцевими бюджетами шляхом внесення змін до формули вирівнювання. Зокрема, зробити симетричними крила дотацій та вилучення. Зараз дотація розраховується як 80% до рівня 90% від середнього, в той час як вилучення – лише 50% від сум, які переважають 110% від середнього рівня. Оптимальний рівень диспропорцій в Європі вважається такий, який не перевищує 50%.

Слід також впорядкувати бюджетний процес. Перехід на трирічне бюджетування принаймні в частині бюджету розвитку можна здійснити саме щодо місцевих бюджетів, оскільки в державному навіть такого поняття, як бюджет розвитку немає. Це дозволить зняти також проблему рівномірного фінансування багаторічних проектів. В частині щорічних бюджетних призначень слід впровадити вимогу погодження бюджетного розпису з Казначейством для того, щоб мати гарантії фінансування закупівель чи інфраструктурних проектів чітко за погодженим графіком. Натомість необхідно заборонити таке явище, як відкладення на депозити коштів місцевого бюджету. Останнє порушує щонайменше два принципи публічних фінансів. Перший вимагає, щоб бюджетні кошти спрямовуватись виключно на задоволення публічних потреб і тому вони не можуть бути інструментом на ринку запозичень цінних паперів, цим самим спотворюючи конкуренцію професійних акторів. Другий встановлює, що рівень вилучень коштів з реального сектора економіки повинен відповідати обсягу публічних потреб. Тому, якщо з’являються лишні кошти на депозиті, отже рівень оподаткування надмірний.

Безумовно, потрібно розширювати базу власних доходів. Зняти всі пільги та обмеження щодо податку на нерухомість та податку на землю. Слід запровадити також податок на розкіш, сутністю якого має стати плата суспільству за марнославство. Однорідність території громад дозволить відновити стягнення на користь місцевих бюджетів акцизу з роздрібної торгівлі алкоголем, тютюном та паливно-мастильними матеріалами. Питання тільки до яких бюджетів будуть перераховуватись ці податки. Акциз на тютюн та алкоголь, очевидно, має зараховуватись до бюджетів базового рівня – громад,  адже курять та п’ють в Україні по території рівномірно. А от з акцизом на паливно-мастильні матеріали потрібно буде визначитись після остаточного аналізу масиву даних по дорожній інфраструктурі, для того прийняти рішення, які рівні публічної влади відповідатимуть за дороги. Адже обсяги надходжень від акцизу мають відповідати потребі у фінансуванні дорожнього господарства, причому пропорції мають бути дотримані і в регіональному вимірі.

Інфраструктура

Внаслідок фіскальної децентралізації в місцевих бюджетах з’явились серйозні кошти, які перевищують мінімальні потреби, необхідні для виживання, що відбувалось до 2015 року. Значна їх частка вкладається в капітальний ремонт доріг, причому не тільки комунальних, але й тих, які наразі віднесені до загальнодержавних і є життєво важливими для місцевої громади. Як правило, жорсткий контроль за роботою підрядників з боку ОМС дає свої позитивні результати – якість таких доріг покращується, а вартість їх будівництва чи капітального ремонту менша, ніж та, яку декларує Укравтодор. Тому логічно було б передати до компетенції органів місцевого самоврядування ряд доріг, які не мають стратегічного значення для держави.

До комунальної власності природньо було б віднести дороги, які з’єднують поселення в громаді крім доріг, які з’єднують центри громад і, звичайно, автомагістралей. Як правило, по них їздять мешканці громади, тому їх утримання має стати власним повноваженням громади. Розрахунки показують, що на ці потреби потрібно близько 10 млрд грн щорічно. Такі кошти мають бути передбачені в місцевих бюджетах. Як джерело, можна запропонувати відновлення транспортного податку, як місцевого, база оподаткування якого має корелюватись із вартістю заправки одного бака в рік. До речі, така пропозиція не викликає шаленого спротиву автомобілістів, адже ремонт ходової обходиться набагато дорожче. Платниками податку мають бути фізичні та юридичні особи – власники/користувачі автотранспорту за місцем їх фактичного постійного перебування/відстою.

Дороги, які не відносяться до комунальних, але і не є автомагістралями національного значення, варто віднести до регіональних. Джерелом фінансування їх утримання якраз доцільно визначити акциз на роздрібну торгівлю паливо-мастильними матеріалами. Адже автозаправки розташовані вкрай нерівномірно і віднесення цього джерела доходів до базового рівня є не зовсім аргументованими.

Якщо для поточного утриманням доріг джерела ресурсів мають бути закріплені за відповідними місцевими бюджетами, то будівництво та капітальний ремонт має фінансуватись здебільшого за рахунок коштів державного бюджету. Однак замовником таких робіт доцільно визначити саме органи місцевого самоврядування, яким мають передаватись кошти у вигляді субвенцій. Не всі територіальні громади, очевидно, будуть спроможними освоїти ефективно такі субвенції, тому застосування інструментів міжмуніципального співробітництва буде досить доречним. Якщо обсяг таких субвенцій щорічно становитиме близько 12 млрд грн, то за п’ять років можна буде здійснити капітальний ремонт всіх доріг місцевого значення.

Земельна реформа

Здається, вже і західні політики зрозуміли, що тиснути на Україну з вимогою лібералізувати ринок землі загрожує соціальним вибухом. Політики-популісти змагаються між собою в ініціативах проведення референдуму про ринок землі навіть знаючи, що постановка цього питання розколе суспільство і вкотре підведе державу до грані існування. Між тим, вільний продаж землі є неефективним наразі також і з економічної сторони. Адже завданням агроринку є отримання максимальної доданої вартості, що передбачає запровадження агротехнологій, які при цьому не спустошують землю. І конкуренція на цьому ринку передбачає селекцію виробників, які постійно удосконалюють свої знання та навички. Як правило це молоді та енергійні люди, які хочуть і можуть працювати на землі, з дипломом та не липовими знаннями сільськогосподарської науки. Але без грошей. За кордоном для купівлі землі банки надають позики під 1% річних, ще стільки ж  компенсує держава за програмою стимулювання сільського господарства. При рентабельності в 10% борг сплачується протягом десяти років. У нас же кредитна ставка – понад 20%. Ніякі технології не дозволять отримати доходи, які б дозволили повернути борг. Отже позиковий ринок для викупу земель закритий. Тобто купити землю зможуть тільки ті, хто на ній не працюватиме. Або агрохолдинги, головний напрямок діяльності їх – експорт первинної сільськогосподарської продукції. В той же час найбільш прийнятним в соціальному та економічному аспекті принаймні для вирощування продукції для внутрішніх потреб виглядає сімейне фермерське господарство, де додаткова робоча сила залучається сезонно. Розміри таких господарств не перевищують 300 га. На території типової сільської громади як базової адміністративно-територіальної одиниці, яка займає площу 200-400 кв. км. таких фермерських господарств буде близько двох десятків, тобто достатньо для організації відносно конкурентного мікроринку виготовлення товарної сільськогосподарської продукції.

Таким чином, потрібно вдосконалювати інститут не власності, а оренди землі. Довгострокової, можливо, навіть безстрокової, але оренди. Де умовою розірвання договору оренди має бути порушення умов використання землі, зниження родючості, недотримання технологій тощо в судовому порядку, за поданням контролюючих органів, за висновком асоціації товаровиробників, створеної на регіональному рівні. І місцева територіальна громада є найкращим претендентом на роль власника цієї землі. Насамперед тому, що вся публічна земля все одно буде передана у розпорядження громад, за винятком земельних ділянок, які будуть використовуватись для державних потреб. І юрисдикція органу місцевого самоврядування поширюватиметься на всю її територію, що необхідно насамперед для контролю за цільовим використанням землі та дотриманням благоустрою території. 

Слід зауважити, що відповідно до цивільного кодексу відумерла спадщина та безхазяйне майно переходить у власність територіальної громади. Тобто через деякий час в руках органу місцевого самоврядування буде сконцентрована достатня кількість земельного клину, щоб стати реальним гравцем на ринку оренди землі. Гравцем, який не буде зважати на шантаж орендарів та мізерні виплати за паї, передані в оренду.

Побоювання, що орган місцевого самоврядування буде упередженим при визначенні переможця на конкурсі за право оренди є перебільшеними – ніхто більше, ніж місцева влада, не зацікавлений в тому щоб:

а) земля використовувалась ефективно, бо орендна плата прямо залежить від доходів орендаря;

б) використовувалась робоча сила місцевих жителів;

в) фермер проживав на території громади, беручи участь в її суспільному житті.

Звичайно, методології управління землею мають бути ретельно опрацьовані, створені компетентні державні контрольні органи, фермерське самоврядування. Але основа цих конструкцій є базовий рівень самоврядування – громада, яка отримує ресурсну, просторову спроможність управляти цією сферою.

Подолання корупції

Тезу про те, що якщо не можеш подолати мафію, її треба очолити, варто дещо модифікувати – якщо неможливо здолати корупцію на центральному рівні, її потрібно децентралізувати. Адже системну корупцію живить саме її вертикальна інтегрованість, коли частина поборів йде нагору по адміністративній драбині. Децентралізація влади суттєво ослаблює цю вертикаль корупції. Насамперед тому, що система контролю за діяльністю органів публічної влади виводиться з під впливу тих самих органів влади, які контролюються. Запровадження формалізованого та постійного нагляду за законністю актів органів місцевого самоврядування з боку місцевих державних адміністрацій дозволяє зменшити корупційні ризики в системі органів місцевого самоврядування. Оскільки на місцеве самоврядування передаються повноваження і ресурси і супроводжуючі їх корупційні ризики, то відпрацювання системи контролю за діяльністю ОМС дозволить зменшити такі ризики.

Важче з подоланням корупції в системі виконавчої влади, зокрема, територіальних органів центральних органів виконавчої влади (ТО ЦОВВ). Але і тут можна досягнути суттєвих успіхів. Як уже вказувалось, створення великих районів, дозволить привести мережу ТО ЦОВВ у відповідність до адміністративно-територіального устрою. Дієвий контроль за ТО ЦОВВ досягається тим, що місцева державна адміністрація (МДА) не має повноважень управлінського характеру щодо таких територіальних органів, тобто є в системі зворотного зв’язку. Цим запропоноване рішення відрізняється від французької схеми деконцентрованого управління, коли префекти департаментів та регіонів очолюють систему виконавчих органів на території, що ставить дуже високі вимоги до особи префекта.

Навіть попри те, що спектр повноважень місцевих державних адміністрацій буде суттєво менший від їхніх аналогів у Франції, посада керівника місцевої державної адміністрації залишатиметься ключовою, особливо в контексті його антикорупційної стійкості та захищеності. Тому слід зафіксувати вимоги як щодо статусу так і щодо самої особи:

  • Спеціальний вишкіл
  • Чітка регламентація обов’язків
  • Політична незаангажованість
  • Ротація.

Забезпечення вказаних вимог вже розглядалось в вказаній вище авторській праці. Більш детально потрібно розглянути питання стійкості посади очільника МДА до політичних впливів. Конституційна формула «уряд пропонує – Президент затверджує», дозволяє забезпечити таку незаангажованість через розтягнуту в часі схему добору та призначення. Однак залишається зафіксована в статті 118 Конституції конструкція залежності голови МДА від політичної орієнтації районної та обласної рад, які можуть висловити недовіру голові відповідно районної чи обласної державної адміністрації. В частині контролю за актами ОМС відповідним законопроектом пропонується, щоб рівні суб’єктів та органів контролю були розведені, але все одно фігура голови МДА залишається вразливою до політичної кон’юнктури, адже дуалізм влади – представництво держави та виконання функцій виконавчого органу місцевого самоврядування, - залишається в силі.

Ідеальним рішенням цієї проблеми було б внесення змін до Конституції, де кожний рівень місцевого самоврядування отримує можливість формувати власні виконавчі органи, а префект, який замінює голову МДА залишається представником держави на території з контрольними та координаційними функціями. Однак очікувати вже відпрацьованих змін до Конституції в частині місцевого самоврядування в найближчому майбутньому було б дещо сміливо – для цього необхідно врегулювати на користь України Донбаську кризу. Тому слід шукати інші шляхи формування системи, яка б максимально близько відповідала передбаченій конституційними змінами. Тоді й саме їх впровадження буде легше сприйматись і народними обранцями і суспільством.

І хоча норми Конституції, здавалося б не залишають маневру для виведення посади голови МДА з-під дамоклового меча відповідної ради, однак перебіг реалізації реформи такі можливості відкриває. Так, створені громади, які повністю покривають територію відповідного району по-суті, забирають представницькі повноваження у районних рад та функції їх виконавчих органів – у районних державних адміністрацій (РДА). Сенс існування районної ради в цьому випадку втрачається, а от в РДА залишаються державні функції.

Стаття 133 Конституції передбачає, що райони та області, як складові адміністративно-територіального устрою, мають існувати. Стаття 118 основного закону передбачає, що на цих рівнях створюються відповідно районні та обласні державні адміністрації. Таким чином, державна вертикаль чітко визначена. А от норми частини третьої статті 140, які констатують, що «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст є районні та обласні ради» слід розглянути більш детально. Первинним суб’єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, представляє яку сільська, селищна, міська ради. Районна та обласна ради з’являються тоді, коли виникає потреба представляти їх спільні інтереси. А у випаду, якщо таких спільних інтересів немає, то і потреби у формуванні відповідних рад немає. Щодо обласних рад, то головна сфера їх повноважень – забезпечення сталого розвитку регіону, зменшення територіальних диспропорцій, тому доцільність їх існування не ставиться під сумнів. А от районна ланка не має таких очевидних підстав. Ні сьогодні, ні у випадку формування субрегіонального рівня. Можна говорити про надання послуг охорони здоров’я вторинного рівня чи спеціалізованих освітніх послуг, однак в цьому випадку систему координації зусиль ОМС базового рівня можна організувати в інший спосіб – без створення окремих представницьких органів. Таким чином, слід очікувати, що районні ради на наступних місцевих виборах формуватися не будуть. Що дозволить вивести голів РДА з-під політичної парасольки місцевих депутатів і зробити їх реально неупередженими у своїй діяльності. Якщо ж врахувати, що районні державні адміністрації візьмуть на себе левову долю регулювання та координації питань державного управління, виведення їх з-під «опіки» районних рад суттєво покращить антикорупційну стійкість системи організації територіальної влади.

Слід також враховувати, що районні державні адміністрації отримують свої ексклюзивні повноваження, при виконанні яких вони будуть підпорядковані безпосередньо Кабінету Міністрів. В свою чергу обласна державна адміністрація матиме свої повноваження і по відношенню до районної матиме тільки моніторингові функції. Хоча звісно конституційне повноваження голів ОДА скасовувати акти голів РДА залишається, однак це розглядатиметься як крайній захід. 

Планування території

Основним планувальним документом, який виникне внаслідок створення громад, стане план території громади. Впровадження цієї документації дозволить повністю охопити територію України планувальною документацією, прив’язаною до топооснови. Це дозволить істотно переглянути значення Генеральних планів, які стають вторинними документами, що описують в тривимірному просторі планування міст. Щодо невеликих поселень, то їх можна описати за допомогою детального плану. Це істотно знизить вартість виготовлення містобудівної документації.

Хоча план території громади і затверджується радою громади, однак він має пройти державну експертизу на предмет врахування державних інтересів та регіональних схем планування, інших вимог законодавства. Зміна цільового призначення земель, які є складовою плану території громади здійснюється радою громади, однак знову ж таки після погодження з органом, який здійснює державну експертизу. Таким чином забезпечується антикорупційна стійкість з одного боку і оперативність в реагуванні на запити економічних агентів – з іншого.

Освіта

Одна з вимог формування стійкого адміністративно-територіального устрою – забезпечення однорідності, тобто порівняльності адміністративно-територіальних одиниць. Це дозволяє застосувати метод модельних адміністративно-територіальних одиниць при розрахунку нормативів бюджетної забезпеченості та типових схем організації надання соціальних послуг. Для потреб освіти це особливо актуально, оскільки коректно вибрана модель організації освіти дозволяє не тільки обрахувати обґрунтовану потребу у коштах, але й визначити оптимальну організацію навчання для отримання кращих результатів, основним індикатором яких є ЗНО.

Формування субрегіонального рівня відкриває перспектив у вирішенні проблеми професійної орієнтації випускників шкіл. Можна буде говорити про створення т.з повітових шкіл (визначення дано заступником Міністра освіти Павлом Хобзеєм) – ліцеїв, коледжів для учнів старших класів паралельно з професійно-технічними училищами. Якщо буде прийнято рішення про не створення районних рад, як представницького органу на субрегіональному рівні, то питання управління такими учбовими закладами можна буде вирішити через утворення дорадчого органу повітової шкільної ради (назва умовна). Принцип створення такої ради аналогічний принципу формування госпітальних рад.

Охорона здоров’я

Реформування охорони здоров’я виходить на два принципово різних рішення – страхова чи бюджетна медицина. Якщо врахувати,  що в Україні лише половина коштів в цій сфері витрачається за рахунок бюджету, то політичні та соціальні ризики прийняття рішення про шляхи реформування медицини є колосальними. Адже очікування людей від реформи далеко не відповідають задекларованим реформаторами постулату: гроші є тільки для соціального пакету послуг. Вже на цій стадії одразу йде апелювання опонентів до конституційної норми про безплатність медицини, не кажучи вже про те, що вбивча для загалом роздутої мережі закладів теза про те, «що гроші йдуть за пацієнтом» не збільшує коло прихильників.

Якщо приведення ресурсів до зобов’язань покладено на страхові компанії, то копітка робота по «пацифікації» пацієнтів здійснюється приватним сектором – жорстко і на користь капіталу. Зате держава виводиться з під соціального удару, відбиваючи особливо активні соціальні протуберанці дотаціями страховим кампаніям «на особливі програми».

Якщо ж прийнято рішення про розвиток бюджетної медицини, то соціальні та політичні ризики бере на себе той орган, який фінансує та приймає адміністративні рішення. Тому ідея концентрації коштів в єдиній агенції є наперед смертельною для уряду – незбалансованість ресурсів та зобов’язань не залишає шансів для політичних маневрів.

А от децентралізація дає шляхи розв’язання проблем медицини через реалізацію принципу розчленування проблеми на окремі складові, які можуть бути вирішені різними інструментами. Децентралізація влади дозволяє здійснити такі операції навіть в такій чутливій сфері, як медицина.

Медичні послуги прийнято розділяти на чотири категорії – первинна, вторинна, третинна і клінічна допомога. Останнім часом деякі фахівці вважають, що високоспеціалізована медична допомога відноситься