Децентралізація: де можна, а де ні? - інтервю експерта з децентралізації Георга Мільбрадта

Децентралізація: де можна, а де ні? - інтервю експерта з децентралізації Георга Мільбрадта

Децентралізація, або реформування системи управління в Україні неминуче, через це свого часу пройшли всі країни Євросоюзу. При цьому треба пам'ятати, що найвразливіше місце у людини - її гаманець.
Так сказав кореспонденту Укрінформу під час спілкування за чашкою кави, після зустрічі з головами та депутатами місцевих рад, гість Харкова - німецький політик, визнаний у Європі фахівець із проблем децентралізації, прем'єр-міністр федеральної землі Саксонія (ФРН) у відставці, професор Георг Мільбрадт.

- Ви міряєте процес децентралізації грошима, а не лише готовністю територіальних громад до змін у владі?
- Одне без іншого неможливе. У Німеччині децентралізація почалася ще за часів Середньовіччя, коли населені пункти з розвиненими прошарками купців і ремісників зажадали для себе від держави привілеїв у вигляді права на самоврядування - в інтересах власного розвитку. Тоді ж зародилося цивільне, кримінальне, торгове право, узаконили оподаткування як джерело доходу органів самоврядування, пізніше відоме під загальною назвою Магдебурзького права. Це право було експортоване королями Польщі, під впливом якої перебувала більша частина України, тож досвід місцевого самоврядування "по-магдебурзьки" у Києві помічений в 15 столітті й існував аж до 19 століття, коли його змінило російське право.

- І це був кінець розпочатої децентралізації?
- Природно, оскільки царське самодержавство було оплотом центральної влади, яка не давала ходу регіонам. На той час у Німеччині, як і в інших країнах Європи, щосили випробували різні моделі децентралізації: знизу вгору, коли регіони вимагали нових повноважень, - і згори донизу, коли держава віддавала ці повноваження, причому з правом реалізовувати їх за гроші. Простий приклад: місцеві громади отримали право видавати паспорти, що завжди було привілеєм держави, при цьому стягували за їх оформлення кошти, які йшли в дохід громади. Отже, без грошей - нікуди.

- Скільки ж років знадобилося нинішній Європі, у тому числі Німеччині, щоб пройти повний цикл децентралізації?
- Загалом, півсотні років. За цей час сформувалися основні принципи європейської правової системи, починаючи з права кожної окремої людини, як і кожної окремої громади, на самовизначення. При цьому громада повинна бути самодостатньою, тобто вона має бути в змозі подбати про себе і, більше того, мусить довести це державі, представивши на затвердження стратегію власного розвитку. Якщо "знизу" питання гальмується, держава може допомогти "згори", приміром, за рахунок виділення субвенцій як бонусу, і це завжди має бути на користь громади.

- Чи є ризики для держави при децентралізації?
- Звичайно. Це розділення влади. Як наслідок, з'являється сильна опозиція, яка прагне влади, і, якщо вона її отримає, то теж повинна довести народові свою здатність керувати. Підкреслю, що в умовах ринкової економіки наявність політичної конкуренції є обов'язковою.

- При цьому гасло ЄС - "Єдність - у різноманітті". Як ви його трактуєте?
- Усі країни різні, і це їхня перевага. Вони єдині в досягненні прогресу та забезпеченні народу кращих умов життя - на відміну від сепаратизму, який програє, як програє гравець-одинак. Децентралізація не є небезпечною для держави, це елемент єднання за принципом "Ніхто нікому нічого не нав'язує, і кожен вільний у прийнятті рішення на загальну користь".

- Чи є єдині правила проведення децентралізації: де можна, а де не можна?
- Децентралізація можлива скрізь, де місцеві громади можуть вирішувати питання самостійно, без втручання держави. Розмір громади повинен бути не менше ніж 5 тис. осіб: потрібно об'єднуватися, щоб діяльність була ефективною, щоб отримані за рахунок місцевих податків і зборів доходи були достатніми для ремонту тих же доріг. Але, говорячи про самостійність, ми не маємо на увазі загальнонаціональні завдання. У Німеччині, наприклад, поліція децентралізована, а прикордонна служба - ні.
У тій же Туреччині децентралізована система народної освіти, батьки беруть участь у вирішенні шкільних проблем, у тому числі найманні вчителів за принципом конкурентності знань. При цьому зарплату вчителям платить держава, і іспити проводяться за єдиним державним зразком. Ще один загальний приклад: окрему лікарню можна децентралізувати, але систему охорони здоров'я - ні. Держава також не дозволить на регіональному рівні розподіляти джерела фінансування соціальних послуг - і це відповідає вищому принципу справедливості. Як і державне управління загальною економікою країни.

- Для децентралізації характерна незалежність від держави...
- ...При цьому держава прагне управляти грошима, які воно віддає громаді разом з делегованими повноваженнями. У Німеччині це називають "золотою вуздечкою", а у Великій Британії - "золотими наручниками". Відразу порекомендую українським громадам обумовити квоти надходжень з держбюджету, якщо податків забракне для покриття витрат. Але якщо субсидій буде занадто багато, виникає ефект "золотої вуздечки", тобто держава як компенсацію може зажадати додаткових податкових надходжень до скарбниці, наприклад, за рахунок зростання тарифів на комунальні послуги, і це може відштовхнути прихильників децентралізації. Пригадайте, яка найвразливіша частина людини!

- Чи може нове покоління критикувати окремі моменти децентралізації, чи це навічно?
- Звичайно, може. Громада має право на помилки, і це єдина можливість проведення нових виборів, тобто зміни складу місцевих керівників. Діє житейське правило: самі наплутали - самі розсьорбуємо. В Італії, наприклад, децентралізація, за звітами, пройшла успішно, а грошей як не було, так і немає. Отже, допущено помилки, і хтось за них поплатиться на виборах. Водночас незадоволені з числа нового покоління повинні запропонувати суспільству свої критерії поліпшення життя і довести їх обґрунтованість на тих же виборах: ніхто нікому нічого не нав'язує...
До слова, у Німеччині через 15 років децентралізації вже було зроблено коригування, і почали його з реформування районних органів місцевого самоврядування. Це належить зробити і в Україні. Сліпо копіювати чужий досвід неправильно, в України - свій шлях, але є загальні, перевірені досвідом правила реформи влади.

- А чи є загальні рекомендації щодо роз'яснювальної роботи з населенням? На Харківщині багато сільрад виявляють спротив. Поки що лише 59 з 459 сільрад та міськрад увійшли до переданого до Кабміну плану об'єднання, а реально об'єдналися шість сільрад у Вовчанському районі, що створили Старосалтівську громаду.
- У роботі з населенням я порекомендував би активізувати зацікавленість громад в об'єднанні, причому від розмірів нової громади залежить, як це прийнято в Німеччині, розмір "весільного подарунка", тобто державної субвенції на розвиток. Згадайте давньоримське правило стимулювання віслюка: або морквина попереду, або батіг позаду. Субвенції - своєрідна морквина для громади, і вона в них прямо зацікавлена: чим більше грошей у місцевому бюджеті, тим більше законних витрат. Потім, у новому керівництві об'єднаної громади не мають бути присутніми, як кажуть у США, "одні вожді й жодного індіанця", тобто влада не може відірватися від народу. І ще: треба показувати досягнення децентралізації, і чим швидше, тим краще, це найліпший метод агітації.

Є рекомендації і на адресу центральної влади: не міняйте правила гри, тобто не вносьте нескінченні зміни "на ходу". Сам цей факт може свідчити про відсутність грамотного розрахунку і загрожує втратою довіри населення. Усе інше зроблять нові вибори. До речі, ідеєю нових виборів не можна зловживати: треба подумати і про переможених - для них повинно бути своє рішення. Водночас зволікання децентралізації небезпечне, не можна втрачати жодного року, щоб люди не розчарувалися в запізнілих змінах на краще. До слова, Україна ще в 1997 році підписала Хартію про місцеве самоврядування, але повністю не реалізувала її й сьогодні. Децентралізація покликана допомогти Україні впоратися і з іншою проблемою: засиллям олігархів не лише в народному господарстві, а й у політиці. За часів Януковича здавалося, що проведено повну приватизацію України. Олігархів потрібно вивести з політики. Тобто держава має відірвати політику від капіталу. Для прикладу, жоден з німецьких політиків не відіграє провідної ролі в економіці країни.

- Повернімося до децентралізації. Її не можна здійснити відразу...
- ...Розумію, ви маєте на увазі перехідний період. Хотілося б, щоб зміни відбулися за помахом чарівної палички, але так не буває. Тому мають бути правила перехідного періоду, можливо, з низкою компромісів, але без руйнівних ефектів.

- Можна дізнатися, у скільки обійшлася децентралізація самій Німеччині?
- Важко назвати загальну цифру, оскільки це не миттєвий проект. Однак з Федерального бюджету на потреби територіальних громад перераховується по 5 млрд євро на рік. Або інший приклад: у 90-ті роки ВВП Польщі становив лише 80 відсотків від ВВП України, а зараз він утричі більший за український. І все таки я вірю, що Україна, у минулому одна з найрозвиненіших республік СРСР, впорається зі своїми труднощами і доведе світові свою життєстійкість, у тому числі - через реформу управління: децентралізацію.

Світлана Лігостаєва, Харків

Фото: detektor.fm