Заяви про те, що децентралізація призведе до розпаду країни, – це марення, - Юрій Ганущак

Заяви про те, що децентралізація призведе до розпаду країни, – це марення, - Юрій Ганущак

Про особливості практичного функціонування адміністративно-територіальної системи після завершення процесу децентралізації в ексклюзивному інтерв’ю кореспонденту інтернет-видання Новини України – From-UA розповів експерт ініціативи «Реанімаційний пакет реформ» з питань місцевого самоврядування та адміністративної реформи Юрій Ганущак.


- 31 серпня Верховна Рада схвалила в першому читанні зміни до Конституції в частині децентралізації. Загальна суть цієї реформи нам приблизно відома, однак незрозуміло, як все це буде працювати на практиці. Наприклад, як формуватимуться місцеві бюджети і хто буде головним платником податків на місцях? Як це буде врегульовано законодавчо?
- Давайте розпочнемо з того, що левова доля т.з. «бюджетної децентралізації» уже діє. Вона була проведена рік назад. У зв’язку зі змінами до Конституції та формуванням нового адміністративно-територіального устрою фактично у нас буде йти корегування того, що вже є. Фіскальна децентралізація передбачатиме закріплення певного набору податків, а на сьогоднішній день ми вже маємо м’яку форму вирівнювання щодо закріплених загальнодержавних податків та право регулювання місцевих ставок податків і зборів. На черзі зміни в Бюджетному кодексі, які відбудуться одночасно, або відразу ж після того, як буде вирішено питання адмінтерустрою та розмежування повноважень між державою і місцевим самоврядуванням. Зокрема, - створення префектури та виконкомів обласних і районних рад. Тобто, без реформи адмінтерустрою завершити бюджетну реформу неможливо.
«Перспективний план» – це бачення державою тих громад, яким можна доручити виконання делегованих функцій, - в першу чергу, у сфері освіти та охорони здоров’я. Якщо це зробити, то громади будуть виконувати це на належному рівні, оскільки у них буде певна інфраструктурна, кадрова та фінансова спроможність. В законі сказано, що якщо громади об’єднуються добровільно, вони набувають видаткових повноважень, а також дохідних джерел, - аналогічних, які мають міста обласного значення і райони. Тобто, уявіть собі, що ця реформа повністю відбулася, всі об’єдналися так, як слід і райони практично будуть відсутні. Однак при цьому є функції, - в першу чергу, це охорона здоров’я вторинного рівня, які на цьому базовому рівні виконувати просто неможливо. Вони або передаються на обласний рівень, що за принципом субсидіарності зависоко і задалеко, або ж утворюється субрегіональний рівень чи великі райони.
Нам хотілося, аби серед нових змін до Конституції лунало слово «повіти», але Президент заявив, що йому не вдалося відстояти у філологів впровадження цього терміну, бо депутати витягували купу маніпуляційних «козирів». Тож в змінах до Основного Закону так і лишили слово «район». І всі ці великі райони будуть місцем для формування префектур – контрольного органу та органів місцевого самоврядування, які будуть мати декілька невеликих функцій: охорона здоров’я (це величезний шмат грошей), та школи-інтернати. Можливо, там буде щось ще з соціального захисту, треба буде дивитися і радитись. В кожному випадку, цьому рівню слід закріпити певні податки, які би могли би врівноважити виконання цих функцій. Ось це як раз буде певною невеличкою проблемою, оскільки цей шмат слід буде забрати з обласного та базового рівнів. Тобто в цьому відношенні це достатньо технічна робота, але її треба зробити.
Найголовніша річ, яка дійсно буде дуже важко робитися, - це дорожнє господарство. Якщо йдеться про освіту, то це питання буде більш-менш відрегульоване на базовому рівні та на рівні громади. Освіту громади «потягнуть», інакше вони не будуть створені, це одна з умов. А от чи справляться з дорожнім господарством – це питання. Якщо ми зробимо адмінтерустрій так, як планувалося, то громади – це утворення, які мають приблизно співрозмірну площу саме для того, щоб було достатньо цих самих доріг, які слід утримувати. Фінансів ми даємо достатньо, і найголовніше, – ми даємо право регулювати ставки і збори. Тому, в принципі, якщо віддати місцеві дорогі на рівень громади, то вони мають їх «потягнути».
Далі, сьогодні громадам надається право збирати акцизний збір. До речі, одна з проблем, яка виникла у зв’язку з введенням цієї реформи, і це те, з чим трішки перестаралися – передали на сільський рівень акциз на паливно-мастильні матеріали. Тепер уздовж трас є села, що купаються в грошах, але не можуть їх освоїти. Тому розроблений законопроект, за яким цей акциз будуть отримувати тільки великі громади, утворені згідно з перспективним планом. А ті, які не отримують, оскільки в нас поки що добровільні об’єднання громад, слід передати на обласний рівень до тих пір, поки не будуть створені власне самі ці громади. Тому що, з одного боку, в сільських радах «зашкалює» кількість грошей і вони не можуть провести тендери – для цього немає інституційної спроможності, а з іншої сторони, дороги в нас просто не ремонтуються. Тому це регулювання дорожнього господарства буде іти досить важко.
Можливо, слід буде відновити транспортний збір, оскільки крім фіскального значення він також носить виховний і регуляторний характер, - ми звільнимо двори від поношених автомобілів. Тому в цьому аспекті слід дивитися, як будуть проголосовані зміни до Конституції і які будуть питомі видатки, щоб підігнати цифри доходів. Коли доходи закріплюються, то порівнюється видаткова частина і під неї уже ставиться дохідна частина.
Велика проблема полягає і в тому, як буде виглядати Податковий кодекс. Якщо податкова ставка буде встановлена на рівні 20%, то доходи в місцевий бюджет суттєво зростуть. У мене є величезний сумнів в тому, що Міністерство фінансів залишить те співвідношення, яке є зараз, - тобто 60% ПДФО іде на органи місцевого самоврядування базового рівня, тобто громади, і 15%, - на рівень області. Я думаю, що Мінфін зменшить цю частку, оскільки державний бюджет дуже сильно потерпає. Ось це питання по ставкам відіграє певну досить серйозну роль у співвідношеннях того, як буде перерозподілятися ПДФО між державним та місцевим бюджетами, але однозначно те, що він буде головним для місцевих бюджетів. Можливо, до державного бюджету заберуть податок на прибуток, тому що так, як я і прогнозував, він дуже не стійкий і зараз обласні фінансисти бачать, що він не дуже добре йде. Теоретично виглядало «ой, як добре, ми будемо впливати на цей податок та на діяльність бізнесу», а фактично податок на прибуток страшенно не стійкий, і не прив’язаний до територій. Він дуже рухливий, тому за теорією, його не можна було залишати на місцевому рівні, але, як кажуть, «хто ж слухає спеціалістів?». Отже, це також може бути проблемою.
Бюджетний кодекс не зазнає дуже серйозних змін, - там будуть зміни, що будуть залежати від розподілу повноважень між рівнями влади, – це перша позиція, а також від змін в Податковому кодексі – мається на увазі ставка податку ПДФО. Також в Податковому кодексі буде стояти питання щодо податку на нерухомість. Я сподіваюсь, що нарешті скасують абсолютно безглузду норму щодо звільнення певної площі від оподаткування, через яку над нами сміється вся Європа.
Ну і також все буде залежати від успішного здійснення адміністративно-територіальної реформи. Якщо зміни до Конституції будуть схвалені, то вся ця реформа займе не більше двох років. Якщо зміни будуть заблоковані, то реформа розтягнеться ще на 10 років, а може і взагалі згорнеться. В такому разі я не заздрю нашій країні. Тому що насправді у нас зараз найкращий момент концентрації інтелектуальних та емоційних сил для того, щоб провести цю реформу. Іншого такого випадку не буде в найближчі 10-15 років.

- Хто буде основним платником податків в місцеві бюджети? Прості люди в маленьких містах і селах дуже бідні, бюджети логічно можуть формувати лише олігархи, фермери, середні та крупні бізнесмени. Як зобов’язати їх брати участь у формуванні бюджетів та працювати на інтереси місцевих громад і населених пунктів? Можливо, слід прийняти окремий Закон?
- Я експерт, а не політикан, який кричить про бідних бабусь. І коли я чую, що процвітають різні фірми, які займаються довічним утриманням бабусь, це означає тільки одне – ресурс є.
Інша позиція: в усіх країнах базовим місцевим податком є податок на нерухомість. Його встановлює місцева рада як орган самоврядування, виходячи з деяких параметрів. Перший параметр – це дійсно спроможність платити. Другий параметр – це ті видатки, які потрібні для того, щоб комунальне господарство трималось на плаву. Далі все робиться дуже просто: якщо хтось не платить податки, виясняється, чому він їх не платить. Якщо він «голий-босий», і при цьому живе у триповерховому будинку, то це якось не дуже порядно. Існує ціла купа державних програм захисту голих-бідних-босих, але ці програми ніколи не зв’язуються і не повинні корелюватися з пільгами в оподаткуванні.
Нормальна податкова система працює таким чином: ніяких пільг в оподаткуванні, але соціальна допомога в частині захисту конкретних людей у видатковій частині. Тобто, коли застосовується пільга в загальному оподаткуванні, то цими пільгами якраз користуються ті, хто має можливість через суди та різні державні органи довести, що він жебрак. І це далеко не найбідніші люди, оскільки під’їжджати до судів вони будуть на «Лексусах». Тому у всьому світі існує загальне правило: ніяких пільг в оподаткуванні власників нерухомості, але водночас, дія програм соціального захисту. При цьому програми соціального захисту здебільше працюють таким чином, що індивідуально перевіряється стан людини, - тобто чи дійсно є об’єктивні фактори, які вказують на те, що вона не здатна платити податки.
Повторюсь ще раз: якщо людина живе в триповерховому особняку, то хай вибачає і платить податки. І ще одне питання: куди вона діне той особняк, коли помре? Дітям? Ну так хай тоді діти платять, допомагають, вони ж отримують якісь прибутки. Фірмі на довічне утримання? Тоді нехай платить податок той, хто довічно утримує. Отже, слід закінчити цей безсовісний блуд та популізм. Якщо органам місцевого самоврядування дається право і повноваження зробити «ляльку» на місці, де ви живете, то саме місцеві депутати стають відповідальними за те, що вони приймають неприємні для мешканців рішення щодо їх оподаткування. Як тільки приймається таке рішення, то розплата йде неминуче і дуже швидко. Якщо ти ставиш дуже високий податок і не показуєш, куди пішли ці гроші і як вони засвоїлися, то схвильований люд «змітає» таку раду. В цьому і є дуже величезний виховний момент децентралізації, тому що після цього починають формуватися дійсно ідейні партії, які регулюють своє відношення стосовно місцевих податків. Люди, які на місцях приймають такі рішення, пізніше можуть балотуватися до парламенту, оскільки у них є досвід прийняття непопулярних рішень і при цьому досягнення успіхів.
Наведу цікавий приклад. Невелике містечко за 60 кілометрів від Парижу. Одного дня туди прийшов новий 28-річний міський голова і встановив жахливо високі податки – чи не найвищу ставку в країні, не дивлячись на всі крики місцевих жителів про знедолених і т.д. Поступово в це містечко почали селиться багаті люди, адже там створилися комфортні умови для їхнього проживання. Був досягнутий комфорт для таких людей, - зниження загальнодержавних податків в обмін на підвищення місцевих, і цей приклад став характерним для партії правого спрямування. Так от, цим новим мером був Ніколя Саркозі. Президентом Франції не могла стати людина, яка не мала досвіду успішної реформи на місцевому рівні.
Тому нова податкова і бюджетна політика на місцевому рівні в Україні фактично буде формувати державну політику в цілому. Люди більше будуть цікавитися тим, що робиться в їхній міській раді, адже тут можна на відстані витягнутої руки поплескати того самого депутата по плечу і спитати його: «А чого ж ти приймаєш такого плану рішення?» В українців повністю перевернеться взагалі мислення про політику, як таку.

- Може депутатів і можна буде так контролювати. Але в деяких областях України, особливо на сході та півдні, люди дуже пасивні та апатичні. Вони досі живуть ніби в СРСР і нічого не хочуть робити самостійно, - хай за них усе вирішує держава або якийсь бандит чи олігарх. Як вирішити цю проблему? Як змусити людей бути більш активними на громадянському плані? Особливо на підконтрольних Україні територіях Донецької та Луганської областей?
- Як не дивно, необхідність приймати рішення дуже швидко навчає таких людей. Дуже швидко, тому що місцеве самоврядування – це право робити помилки. Якщо десь місцева громада прийняла якесь рішення і там стало жити краще, жителі сусідніх областей та населених пунктів звернуть на це увагу і захочуть також діяти, аби їм жилось краще. Це одна частина питання.
І друга частина питання парадоксальна по суті. Як ви думаєте, пункт 18 змін до Конституції «Про особливості здійснення самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей» – це вимога Європи чи наше внутрішнє рішення? Відповідаю – це наше внутрішнє рішення. Це нам потрібен цей пункт, оскільки в Донецькій та Луганській області рівень цього патерналізму зашкалює, тому рівень участі держави у житті місцевого самоврядування також повинен бути інакшим, ніж на всій іншій території країни. Ті ж самі військово-цивільні адміністрації – їх же треба якось пояснити та узаконити, вони ж не мають фіксації в конституційному полі. От вам і 18 пункт, який каже, що особливості здійснення місцевого самоврядування визначається окремим законом. І це не Європа від нас вимагає, а це внутрішня потреба підготувати місцевий соціум та політикум до усвідомлення, що рішення слід приймати під свою власну відповідальність.
Доки зміни до Конституції не схвалені, буде діяти певний режим контролю згідно з відповідним законом, який буде описувати не лише те, що робиться на окупованих територіях, а те, що робиться на території всієї Луганської та Донецької областей. Якщо пункт 18 залишиться в змінах до Конституції, тоді проблема з пасивністю населення там вирішиться. Однак якщо його вилучать, тоді, вибачайте, інших інструментів я не бачу. Просто не бачу інших інструментів врегулювати це питання на цих територіях.

- Яку частину від прибутків місцевих бюджетів зобов’яжуть передавати в Київ, в центральний держбюджет, а скільки буде залишатися на балансі громад?
- Таке питання некоректне і політизоване. Воно виходить з тези «нас грабують». Питання: ПДВ – це місцевий податок? Ну не може він бути місцевим податком, тому що величезний завод чи комбінат може працювати, скажімо в Дніпропетровській області, а фірма, що експортує його продукцію – в Закарпатській. Хто при цьому буде отримувати відшкодування з ПДВ? Фірма на Закарпатті. То хто ж кого грабує? Є загальнодержавні податки і збори, що акумулюються у місті Києві. Тобто, сама постановка питання, скільки податків вилучається з місцевої території, є безглуздою за ознакою.
Тут слід ставити зовсім інакше питання: «Яким є співвідношення загального обсягу місцевих бюджетів і державних?». Далі працює одне з правил публічних фінансів – доходи йдуть за видатками. Тобто, ми формуємо якісь видаткові програми, і вже під них підв’язуємо відповідні податки. І це співвідношення якраз і встановлює ступінь децентралізації чи централізації влади. Тобто, в децентралізованих країнах відсоток місцевих бюджетів перевищує загальнодержавний, а в централізованих – навпаки.
В Україні державний бюджет ще довго буде мати вище значення і це зумовлено тим, що ми маємо досить агресивного сусіда, тому потребуємо суттєвих витрат на безпеку країни. Але якщо вирішиться глобальне питання, - наприклад, Росія розпадеться, - видатки на оборону будуть зменшені і тоді місцеві бюджети стануть вагомішими за державні.

- Зараз ремонтом доріг та автотрас юридично займається «Укравтодор». Хто цим буде займатися після вступу в дію децентралізації? Хто буде відповідальним за виділення коштів на ремонт доріг та підтримку місцевої інфраструктури?
- Це питання розмежування функцій замовника, виконавця і контролера, і воно буде вирішуватись в рамках адміністративної реформи. Це мають бути різні органи. Тому я б не став зв’язувати це питання з децентралізацією, оскільки цей принцип має працювати як для органів місцевого, так і державного самоврядування. Розподіл доріг має бути обов’язковим, причому його слід зробити грамотно, бо зараз він не дуже виправданий.
І ще одне питання – оптимальний розподіл ресурсів. Сьогодні існує невеличкий перекіс на користь державного централізованого фінансування. Водночас ми повинні розуміти, що «Укравтодор» - банкрот, 80% від його доходів йде на погашення боргів. Тому в них грошей наче немає, але там настільки величезний рівень корупції і взагалі бездарності, пов’язаної з монополізмом, що навіть просте розділення функцій замовника, контролера і виконавця цих послуг, дозволить принаймні упорядкувати ці питання. Місцеве самоврядування якраз і стане прикладом цього.
Практика сусідніх держав щодо будівництва, ремонту та утримання місцевих і регіональних доріг демонструє фактично участь місцевого самоврядування з невеличким «пряником». Тобто, ЄС готовий дати гроші за умови організації господарства таким-то і таким-то чином. Європейські країни, які теж мали аналогічну проблему з монополізмом, вирішили ці проблеми, виходячи з прикладу органів місцевого самоврядування. Тому що на рівні громади, де ти маєш, наприклад, 400 кв. км площі і порядку 50-60 км доріг, вирішити питання правильної організації дорожнього господарства, набагато легше, ніж на рівні держави. Тому я думаю, що та сама Верховна Рада, виходячи з аналізу ситуації на місцевому рівні, зможе прийняти рішення щодо ремонту державних доріг, адже зараз у нас там повний бедлам. І всі заяви влади про те, що в нас занизькі податки, що не вистачає джерел фінансування – це дурниці, оскільки у вищих ешелонах та держструктурах діють надзвичайно величезні «відкати».
«Реанімаційний пакет реформ» підготовив свої пропозиції з цього питання. Якщо увімкнути здоровий глузд та взяти до уваги технології будівництва, вартість ремонту доріг можна здешевити принаймні в 2 рази, використовуючи матеріали українського походження, які досить легко закупити. Якщо правильно дотримуватись технологій, наші дорогі будуть набагато дешевшими, ніж сьогодні. Адже коли 30% робіт приховані, то красти можна до «посиніння» і це вже проблема нормального контролю за витратами. В рамках звичайної адміністративної реформи це дуже просто вирішується і всі країни через це пройшли. Менеджмент будь-якого більш-менш великого підприємства знає, як це зробити. А місцеве самоврядування також допоможе вирішити проблему ремонту доріг в Україні.

- Як буде організовуватись медична система на місцях? В деяких селах зараз повністю відсутні лікарні та швидка допомога, часто люди просто вмирають від хвороб у себе в будинках. Хто і за якою системою буде фінансувати медичні заклади, якщо не центральний держбюджет?
- В селах і не буде лікарень, бо системою організації медицини займається Міністерство охорони здоров’я. Чиновники цього відомства поки що не розуміють, що таке місцеве самоврядування, і вимагають не лізти зі своїм місцевим самоврядуванням в їхню компетенцію, бо все стане занадто прозорим.
Наша експертна позиція жорстка: базовий рівень, тобто громада, - це «первинка» і профілактика. Другий рівень – субрегіональний і це надання «вторинки», вторинної допомоги. І третій рівень, «третинка», – обласний. При цьому дехто схильний розглядати «вторинку» і «третинку», як одне ціле. Найбільша кількість витрат іде на «вторинці», на районному рівні. Водночас «вторинка» і «первинка» – це антиподи, оскільки людина, яка пролікувалася в рамках профілактики і надання первинної медичної допомоги, не піде в лікарню, отже витрати з бюджету будуть в п’ять разів меншими. Тому адміністративно ми зобов’язані розділити ці функції, бо інакше гроші перекочують туди, де дорожчі послуги, – на вторинний або третинний рівень. Міністерство охорони здоров’я поки що цього не розуміє і не сприймає, тому ми чекаємо, доки воно «дозріє». Спроби обійти децентралізацію і сказати: «В нашій галузі воно не працює» приречені на неуспіх, тому що ми знаємо досвід інших країн, де всі міністри кричали, що місцеве самоврядування недолуге і щось там не подужає, а потім виявилось, що навпаки. Тому і в частині адміністрування охорони здоров’я, у нас все більш-менш продумано.
В частині організації фахової медицини – медичні протоколи, лікарські формуляри і все те, що стосується суто медичних питань, - головну функцію повинно виконувати Міністерство охорони здоров’я. Але в частині організації медицини на місцях, за управління системою охорони здоров’я має відповідати те міністерство, яке займається територіальною організацією влади, а не суто галузевими питаннями, як, наприклад, лікуванням апендициту чи перитоніту, - це Міністерство регіонального розвитку. А Міністерство охорони здоров’я нехай займається тим, чим йому слід займатися, а саме, – формуванням медичних стандартів.
Управління – це великі гроші, і прийняття адміністративних рішень – це приємно, це легше, це звично. А от вироблення стандартів – це марудна справа, це довго і це величезна відповідальність, тому вони цим і не займаються.

- Який може бути масштаб об’єднання кількох населених пунктів в один в рамках децентралізації і хто буде приймати рішення? Чи буде таке об’єднання передбачати спільний бюджет чи спільних префектів?
- Питання об’єднання населених пунктів частково визначене, оскільки на місцеві вибори вже йдуть 159 об’єднаних місцевих громад, – ЦВК прийняло відповідне рішення. Такої кількості взагалі ніхто не чекав, найбільш оптимістичні експерти казали максимум про 10. Я був більшим оптимістом і казав про 50 об’єднаних громад, - 5% від прогнозованої кількості. А тут – біля 200, і це тільки на етапі добровільного об’єднання.
Тобто, сільський голова сам, на тверезу голову, приймає рішення перейти зі статусу сільського голови в статус старости. Він свідомо порахував, що грошей у нього не вистачить, відповідальності дуже багато, тому слід прийняти таке рішення. Але закон каже «ви відповідальні за тих, кого приручили». Фактично, це місто, яке бере на себе відповідальність за розвиток нової території. І ніхто нікого насильно не буде змушувати, всі дружно об’єднаються, виходячи з відповідного усвідомлення такої необхідності. Ця свідомість визрівала 4 місяці і нарешті дозріла. Нам не вистачило 2 місяці для того, щоб вона дозріла у всіх. Якби місцеві вибори відбувалися у березні 2016 року, то більшість громад добровільно б об’єдналися, їхня свідомість би доросла, але, на жаль, Верховна Рада дуже довго приймала цей закон – вона запізнилася на півроку, тому поки що об’єдналися тільки трохи більше півтори сотні громад.

- Ці 159 громад об’єдналися по всій Україні?
- Це величезна цифра. Об’єднуються 815 сільських рад з 11 тисяч, тобто було прийнято 815 рішень і з’явилися 159 об’єднаних громад. Схвалених рішень набагато більше і це ті випадки, які ЦВК пропустило відповідно до закону. Чому? Тому що в законі є такі моменти, як зміна меж районів, і ЦВК мотивує, що для цього потрібне окреме рішення ВР. Хоча по закону після прийняття рішення про об’єднання колишня сільська рада, яка прийняла це рішення вже втрачає суб’єктність і вибори до неї будуть порушенням закону. А зміну меж районів потрібно буде узаконювати вже по факту утворення органів у цих об’єднаних громадах, тобто після виборів.
Загалом, об’єднаних громад має бути більше. Можливо, на 10 – 20 одиниць. І більшість з нових громад об’єднались не просто так, а як спроможні, що визначається відповідно до методики і закону. Це ціла наука.

- Сьогодні часто можна почути, що децентралізація може призвести до розпаду України. Як планується законодавчо охороняти територіальну цілісність?
- Заяви про розпад країни внаслідок процесу децентралізації – це марення. Загроза сепаратизму може існувати виключно на рівні регіонів. Головне завдання громади як найнижчого рівня – це «каналізація».
Уявіть ситуацію. Якийсь олігарх чи бандит місцевого «розливу» стає головою громади розміром 400 кв. км, куди входить купа сіл з людьми, які вимагають доброї освіти, добрих доріг, освітлених вулиць та інших благ. Бюджет громади перебуває під жорстким контролем, всі рішення приймаються під жорстким контролем префекта, вкрасти неможливо в принципі, оскільки грошей не так багато, і кожна копійка контролюється. Через деякий час цей бандит складе мандат і скаже: «Боже, хлопці, куди ви мене сунули?». І це, до речі, вже було не один раз, тому їм набагато приємніше і спокусливіше красти на обласному рівні.
Так от, децентралізація покликана зрізати цей обласний рівень «по самі помідори». Можливості фінансових зловживань там суттєво скорочуються, тому що дуже чітко розписуються їх повноваження та фіксується доходна частина. Плюс, їх набагато сильніше контролює префект. Найбільший «пиріг» кидається якраз вниз, тобто загроза сепаратизму взагалі не може існувати, оскільки сепаратизм може виникати виключно на регіональному рівні. Для цього треба, щоб регіональні еліти настільки знахабніли, що почали уявляти, що вони обійдуться самі без держави. У нас вже були такі, які казали, що «ми можемо це зробити». Якщо ця реформа децентралізації піде далі, то думка про сепаратизм навіть не з’явиться, оскільки повноваження на обласному рівні будуть набагато меншими в ресурсному відношенні, ніж на базовому рівні, а часи міст-держав давно минули.
І знов-таки, нарешті запроваджується тема контролю з боку префектів, які представляють державу в цілому і не є прив’язаними до територій. В чому проблема нинішньої унітарної системи? Зараз кожний голова держадміністрації призначається «зверху» і однією «ногою» він нібито відстоює інтереси держави, а іншою – є частиною цієї системи і знає, що якщо він полізе до якогось місцевого пахана, обласна рада його зніме. Це і породило принцип феодалізму – територій, де заправляє один хазяїн. Так от, ця реформа покінчить з таким феодалізмом, назавжди зніме загрозу регіоналізації, сепаратизму чи ще якоїсь біди.

- На якому рівні будуть здійснювати свої повноваження префекти?
- На рівнях району та області. Після завершення реформи, в Україні буде 100 районів замість нинішніх 488. Для держави це стане головним рівнем, оскільки крім децентралізації відбудеться суттєва зміна повноважень територіальних органів виконавчої влади і це буде дуже серйозне потрясіння.

- Ще один проблемний аспект децентралізації – громадам не дозволили створювати власні правоохоронні органи. Президент чітко заявив, що ніяких окремих збройних територіальних формувань не буде. Однак в Європі існує муніципальна поліція, а в США місцеві громади мають право обирати шерифів. Чому від цього відмовилися в Україні? Чи не виникне ситуація, що бандити та олігархи будуть красти і скоювати злочини не у владі, а прикриваючись жетоном та посвідченням поліцейського?
- Озброєні формування існують і сьогодні, але вони корпоративні(приватні – ред.) по суті. Питання стоїть в тому, що якщо ми легалізовуємо муніципальну поліцію чи муніципальну варту з дуже чіткими повноваженнями і дуже чіткою координацією з боку того ж самого Міністерства внутрішніх справ, то чим тоді вона буде відрізняється від, скажімо, системи децентралізації освіти? Після децентралізації освіта буде фінансуватись з місцевого бюджету, на місцевому рівні будуть призначатись вчителі. Водночас освіта все одно буде залишатись стандартизованою, адже вона керується дуже чіткими правилами, як, наприклад, проведенням ЗНО. Тому слід створювати муніципальну варту і давати їй завдання, до якого ніколи не дійдуть руки у державної поліції чи міліції: наприклад, парковки, якісь побутові суперечки, контроль за благоустроєм території, – тобто все те, що зараз в принципі виконують найняті приватні структури, які підпорядковані конкретному меру і які зловживають повноваженнями. Ми ж не можемо мати в країні бойові загони міського голови лише тому, що підконтрольні владі органи правопорядку не справляються з функціями на місцевому рівні. А якщо не провести децентралізацію, то існує ризик виникнення нелегальних приватних армій. Тому це теж галузь, яку слід децентралізувати, але децентралізувати дуже розумно, як це зробили, скажімо, в Польщі.
Повторюсь: така поліція може створюватися виключно на рівні громади, вона не має і не може мати жодних обласних чи регіональних рівнів. І це не йде в жодне порівняння з «хотелками», які висували куратори ДНР/ЛНР, - муніципальна поліція не має права володіти жодною вогнепальною зброєю, тому що її функції не передбачають вогневих контактів.

- А хто ж тоді і на якому рівні буде займатися злочинцями?
- Держава. Просто органи, які приймають рішення, створюються на районному рівні, а на рівні громад створюються підрозділи цих органів внутрішніх справ.

- Ще одна мутна сторінка – інститут префектів на місцях, які будуть підконтрольні Президенту. Однак це закладає високу імовірність конфліктів між місцевими громадами та префектами з тих чи інших питань, чи не так? Як вирішувати такі спори і конфлікти?
- Перш за все, хочу поправити: префект не є представником Президента. Те, що Президент його призначає, не означає, що він йому підпорядкований. Префект скоріше є номенклатурою уряду і це слід затямити раз і назавжди.
Друга позиція: конфлікти між «карасем і щукою» завжди існують. Вони мусять бути! Уявімо ситуацію: обирається міський голова. В Україні часто обирають того, хто найбільш кричить, а не того, хто розумніший чи має найбільший досвід. Питання: «Чи буде він порушувати закон?». Відповідь – так. Чи буде він навмисно порушувати закон? Відповідь – здебільшого ні. Питання: «Хто його вчасно зупинить?». Тільки той, хто компетентний, хто має відповідний досвід і хто не чекає, як прокурор, поки набереться відповідне досьє, а потім приходить і показує його, а той, хто обмежений в часі для прийняття рішення на предмет є порушення закону чи ні. Так от, префект – це саме та особа, яка заявить: «Міський голова, ти порушив закон. Я зупинив твоє рішення і подав в суд». Все. Він має тільки місяць, аби сказати це. І ось так префект «веде» мера, навчає не порушувати закон. Причому розроблений законопроект вказує на те, що первинно, коли порушення незначні, до моменту силу набрання чинності акту, префект може сказати: «Хлопці, ви порушили закон, поки рішення не вступило в силу, я не маю права нічого робити, але щойно воно вступить в силу, я точно дам хід справі і подам в суд. Але ні вам, ні мені не охота судитися, бо це буде довго, нудно, і вдарить по вашому авторитету – підправте ваше рішення». У нас взагалі передбачена дуже м’яка форма взаємодії префектів з місцевими громадами. Наприклад, в Польщі воєвода (той самий аналог майбутнього префекта в Україні) просто скасовує незаконний акт і все, незгодні хай подають на нього в суд. А в нас все дуже м’яко. Тобто, фактично префект – це батько, це вчитель, який своїм професіоналізмом пом’якшує всі недоліки свободи вибору.
Наведу статистику. Наприклад, у Франції префектом опротестовується 0,045 % всіх актів, - тобто 9 на 20 тисяч, в Польщі трішки більше. Тобто, до суду фактично майже ніхто не доходить, це має бути брутальний акт, це має бути демарш для того, щоб це дійшло до суду, щоб «коса на камінь найшла». Так, буває, що префекти теж помиляються, вони теж іноді програють в суді. Але це буває дуже рідко, оскільки на цю посаду будуть призначатися люди за дуже складною системою конкурсу і такі, які мають відповідний досвід і підготовку. З «вулиці» на цю посаду не візьмуть і як нагороду за результати виборів теж не візьмуть, оскільки система зроблена таким чином, що ані Президент, ані особисто прем’єр, не можуть впливати на цю схему. Вибирати зможуть тільки обоє, та і то виключно з відповідного корпусу професіоналів.

Валерій Савицький

Фото:  http://uacrisis.org/