Войцех Місьонг: «Провести децентралізацію так, щоб були задоволені всі, неможливо. Головне — розпочати»

Войцех Місьонг: «Провести децентралізацію так, щоб були задоволені всі, неможливо. Головне — розпочати»

Днями відбувся організований Фондом міжнародної солідарності черговий візит польської консультативної групи, яка уже півтора року допомагає нашому уряду втілювати в життя реформу децентралізації. Серед експертів людина, яка свого часу реалізовувала легендарний План Бальцеровича, створювала та запускала реформу самоврядування в Польщі, — Войцех Місьонг.  

З 2014 р. експерт допомагає Україні реформувати наше місцеве самоврядування. І, попри те, що реформа вже розпочалася й навіть демонструє певні проміжні успіхи, польський експерт зазначає, що чимало дуже важливих моментів його українські колеги й досі не беруть до уваги — немає чіткого поділу повноважень, немає системи контролю, не вирішене питання із субвенціями. Про все це та про подальші перспективи децентралізації в Україні DT.UA і поговорило з паном Войцехом.

— То чого ж бракує поки що українському самоврядуванню, на вашу думку?

— На сьогодні в Україні формально є локальне самоврядування і на рівні громад, і на рівні районів та областей, але тільки в містах це самоврядування справді працює. Там є і ради, і підпорядковані їм виконавчі органи. У селах, районах та областях є ради, але виконавчих органів у їхньому підпорядкуванні немає. Усі виконавчі функції виконують адміністрації, підзвітні центральній владі. Потрібно казати прямо — це неповне самоврядування. У Польщі з 1990-го по 2001 р. люди вибирали раду, а вона, у свою чергу, обирала голову виконавчого апарату. З 2001 р. люди вибирають і раду, і голову виконавчого органу. Причому й у гмінах (найменша адміністративна одиниця Польщі), і в повітах (середня адмінодиниця) всі суспільні завдання та адміністрування на сьогодні виконуються самоврядуванням. Підпорядкованого центральній владі штатного апарату там немає. Тільки у воєводствах паралельно існують одиниці самоврядування та воєвода як представник центральної влади. Але права маршала, голови самоврядування у воєводстві, все одно набагато ширші, ніж воєводи. Прагнути потрібно такої системи, в якій у кожній одиниці самоврядування є власний виконавчий апарат, що виконує функції, покладені на нього жителями цієї громади.

— Але ж ви обізнані з проміжними результатами реформи? Мінфін України задоволений. Ви — ні?

— Чітке визначення тих обов'язків, які покладатимуться на місцеву владу, — основа правильної фіскальної децентралізації. Нині важко сказати, чи є створена українським урядом модель вдалою, адже чіткого розподілу завдань досі немає. Засмучу вас. Такі зміни не відбуваються швидко. У Польщі ми перші кроки до реформування почали робити ще в грудні 1989 р. Тоді було розроблено об'ємний пакет законів, які стосувалися реформування всієї держави, у тому числі й децентралізації. Після того, як був прийнятий закон про одиниці самоврядування, ми розробили закон, який розподіляє суспільні завдання між ними й Кабінетом міністрів. Це рішення було принциповим для всієї реформи. Чітко розподіливши повноваження між центральною та місцевою владою, ми створили основу для побудови фінансової системи. Створення фінансової системи без визначення конкретних статей фінансування безглузде. На жаль, в Україні вийшло саме так. І це — одна з основних проблем вашої реформи децентралізації. Справді, роботу над створенням фінансової системи виконано неабияку, створено чимало проектів, рішень, навіть більше, ніж потрібно, але основних кроків ще не зроблено — не створено структури органів виконавчої влади в одиницях самоврядування та не розподілено завдань. Поки цього не буде, зрозуміти, як запрацює вся система на місцях, неможливо.

— А як завдання було розділено в Польщі?

— Колись я поставив це запитання своїм студентам, і вони принесли мені роботи на 200 сторінок кожна. Але якщо казати про основне, то, наприклад, гімназії (з 1-го по 9-й клас) фінансують гміни. Ліцеї (з 10-го по 12-й клас) перебувають на утриманні повітів. Вищі навчальні заклади фінансує вже центральна влада. Забезпечення всіх комунальних послуг також покладене на місцеве самоврядування. Як і соціальне забезпечення, причому близько 90% видатків фінансують саме гміни. Практично всі видатки на установи культури (понад 95%) залежно від типу фінансують або гміни, або повіти, або воєводства (найбільша адмінодиниця Польщі). Транспорт розділений залежно від категорій доріг. Державними дорогами завідує Міністерство транспорту, але це приблизно тільки 4% від усіх існуючих у Польщі шляхів. Інші дороги на забезпеченні громад.

— В Україні вже виникли проблеми з передачею доріг місцевому самоврядуванню. Хоч як рахуй, грошей регіонам на їхнє утримання не вистачить. Як справляються польські громади?

— Проблеми з фінансуванням у нас теж були. І тривали вони доти, доки Польща не вступила до ЄС. Від цього моменту всі масштабні капітальні вкладення в дороги фінансуються за рахунок коштів Євросоюзу. Якщо, наприклад, будується автострада, то 85% усіх вкладень забезпечує ЄС, а решта — за рахунок наших коштів. Це дуже прискорило будівництво доріг у нашій країні. Коли ми входили в ЄС, у Польщі була одна автострада — 70 км із Кракова в Катовіце. Сьогодні довжина наших автострад перевищує 1300 км. Але не слід ідеалізувати польські дороги, вони теж не в найкращому стані. На прикладі доріг дуже добре видно, навіщо потрібна грамотно побудована система самоврядування. Є міста, для яких будівництво якихось ділянок шляхів дуже важливе. Але їздити у Варшаву та розповідати там про цю необхідність для одних було безглуздо, а для інших — цілком реально. Ієрархія проблем у різних містах схожа — школи, дороги, рівень комунальних послуг. Але для центральної влади пріоритетність цих завдань може бути зовсім іншою. Самоврядування дає громадам можливість самостійно визначати пріоритети, а не додержуватися єдиного зразка.

— Ви не згадали охорону здоров'я. Нинішня українська система передбачає субвенцію з держбюджету, причому скроєну за старим лекалом, що по суті не є децентралізацією та нагадує просто роздачу грошей. Як у Польщі організоване фінансування охорони здоров'я?

— Медицина фінансується через спеціально створений Народний фонд охорони здоров'я, який підписує договори з медичними установами, у тому числі і з приватними, згідно з якими відбувається їхнє забезпечення. Існує конкурс, який оцінює якість послуг, що надаються медустановами, за результатами якого може бути підписаний такий контракт. Чесно кажучи, на практиці контракти одержують усі, навіть найгірші лікарні. Тут багато в чому бракує рішучості чиновникам. На мій погляд, система була б кращою, якби лікарні одержували центральне фінансування з держбюджету, повіти фінансували пункти швидкої допомоги, а гміни — амбулаторії та інше. Адже організувати роботу лікарні як виключно комерційної організації практично неможливо. Плюс ми маємо думати про всю мережу медичних установ, забезпечуючи рівний доступ для всіх громадян. Ми кілька років виносимо подібні пропозиції, але Народний фонд уже не хоче віддавати фінансування, а гміни, у свою чергу, не погоджуються брати на себе забезпечення амбулаторій. За принципом субвенцій у Польщі фінансується освіта, для цього розроблено норматив, відповідно до якого всі гміни одержують фінансування, і, правду кажучи, він теж не дуже хороший. Але витрачати отримані гроші гміни можуть не тільки на освіту, вони вирішують самі, куди спрямовувати ресурс — субвенція входить до загальних доходів бюджету. Але з освітою завжди простіше, тому що 85% його фінансування — це зарплати вчителів, там підрахунок простий. З охороною здоров'я так не виходить, потрібно шукати інший підхід.

— Насправді в Україні ця система субвенцій працює десятиліття, отже, навряд чи хтось усерйоз шукатиме нові підходи...

— Для цього необхідно створити модель. У Польщі всі гроші в локальних бюджетах — майже 200 млрд злотих. Найбільші витрати з цих 200 млрд — 30–35 млрд — це зарплати вчителів. У Німеччині система інша, у більшості земель адміністративні витрати на школи фінансуються з бюджетів локальних, а зарплати викладачів — це субвенція з центрального бюджету. Обидві системи працюють чудово, але побудовані на різних моделях розподілу завдань. Україні потрібно визначити, хто оплачує зарплати, хто — адміністративні витрати, і побудувати свій алгоритм фінансування. Якщо ми хочемо централізувати завдання на рівні області, отже, область має їх фінансувати, відповідно, система фінансування області повинна бути сконструйована так, щоб їй вистачало ресурсів для забезпечення цих завдань, але тоді райони одержать менше грошей. Потрібно вирішити, як краще. Це — перша проблема. Друга, яка також ще не вирішена в Україні, і ми з нею також зіштовхувалися, — це гарантії. Завжди є дві точки зору. Для місцевого самоврядування важливо отримувати кошти в необхідному для них обсязі та вчасно, а не в грудні, як це часто буває. А головне, щоб алгоритм, який розподіляє гроші, був максимально прозорим, зрозумілим, і центральна влада не могла в нього втручатися. Та є й друга точка зору — Міністерства фінансів, яке каже, що політична та економічна ситуація нестабільні, і складно обіцяти, що всі одержать свої гроші вчасно та в необхідному обсязі. Але якщо цих гарантій не буде, завжди знайдуться ті представники місцевої влади, які вміють домовлятися з центральною владою, і ті, які домовитися не зможуть, і в результаті, одержавши менше грошей, стикнуться із труднощами. Для забезпечення гарантій бажано закріпити законодавчо обсяги фінансування, які має одержати влада на місцях, терміни надходження коштів, механізми їхнього розподілу. У громад мають бути від центральної влади фінансові гарантії того, що система стабільно працюватиме й не залежатиме від рішень чиновників центрального апарату. Необхідно створити систему гарантій, яка зробила б такий підхід до фінансування неможливим. Тим паче, що парламент має можливість змінювати перелік суспільних завдань і перерозподіляти фінансові потоки, а місцева влада цього не може, вона зобов'язана профінансувати всі свої статті видатків. Відповідно, вони повинні мати державні гарантії, адже вони зобов'язані виконати делеговані їм державою завдання. Причому в наданні таких гарантій центральна влада має бути зацікавлена перш за все, адже це гроші не особисто для мера чи ради, це — гроші для громадян.

— На жаль, в Україні настільки часто державні фінанси використовують не за призначенням, що багато хто ставиться до цього питання інакше.

— Так! Тут ми підходимо до третього елемента, якого в Україні також поки що немає, але який дуже потрібен. Необхідно створити систему контролю за діяльністю органів самоврядування. Це дуже важливо та дуже складно насправді. Ефективність подібної системи залежатиме саме від того, який механізм буде покладено в її основу. Перший принцип може бути такий — будь-які рішення органів самоврядування можна скасувати на центральному рівні лише в тому разі, якщо вони суперечать законодавству. Тобто на рівні міністерств питання про доцільність якихось рішень не розглядаються, навіть якщо місцева влада вкладає гроші, наприклад, у будівництво дороги, маючи при цьому невирішені питання в соціальній сфері. Навіть якщо рішення місцевої влади в столиці вважають нерозумними, його не мають заперечувати доти, доки воно не суперечить чинному законодавству. Нехай на власній шкурі відчують наслідки, нехай люди, які вибирали цю раду, зроблять відповідні висновки. Другий принцип, на якому має ґрунтуватися ця система контролю, — місцеве самоврядування має право оскаржити рішення центральної влади, у разі її втручання, у суді. Саме так працює ця система в Польщі.

— І чи багато в Польщі таких судових позовів?

— Не надто багато — близько півтори тисячі позовів на рік і близько 20% із них закінчуються на користь місцевої влади. Дуже часто на місцях, приймаючи якісь рішення, чудово розуміють, що вони не зовсім законні. Для них це питання везіння, помітять їхні хитрощі— не пощастило, не помітять — пощастило. І, звичайно, у суди вони із запереченням таких рішень не звертаються. Наприклад, у нас є одне невелике містечко в горах, у якому проводяться великі ярмарки. Колись рада цього містечка вирішила, що ставка торговельного мита для місцевих жителів буде вчетверо нижчою, ніж для приїжджих, що закону явно суперечить. Воєвода це рішення скасував, і до суду вони, звичайно ж, не зверталися.

— Та подібних помилок не обов'язково припускаються зі злим наміром. Вони можливі через банальну некваліфікованість кадрів. Адже раніше влада на місцях просто брала державні гроші й розподіляла на визначені державою ж потреби. Нині їм може не вистачити елементарних знань і досвіду.

— На початковому етапі нам удалося уникнути цієї проблеми завдяки тому, що при запуску децентралізації справжніх виборів не було, списки кандидатів визначала компартія, за великим рахунком, залишивши в радах старі кадри, які вже мали певну адміністративну культуру та розуміли, як повинні працювати виконавчі органи. Цей кадровий ресурс на початковому етапі реформи дуже допоміг, по суті, виховавши чиновників нової системи. В Україні з цим складніше, і до проблем потрібно готуватися. Але головне — дати можливість людям почати працювати. Звичайно, у перший рік багато чого піде не так, але нічого страшного в цьому немає. Будь-яка спеціальна підготовка кадрів потребує часу, а його в України немає. І я вам обіцяю, що після будь-якої теоретичної підготовки люди все одно не знатимуть, що їм робити. Тут важлива практична допомога безпосередньо в процесі. Причому не обов'язково це має робити центральна влада. Я, крім іншого, працюю в Контрольній палаті Польщі, й дуже часто, коли контролер із палати приїжджає в місто, він сам не знає, які там мають бути справи, він не розуміє специфіки, відповідно, і допомогти місцевій владі він не може. Хто в такому разі може допомогти? Сусіднє місто! Нехай звідти приїдуть люди й подивляться, що відбувається в сусідів, розкажуть, як вони це організували, поділяться ідеями, досвідом. Щоб ця допомога виглядала не як нагляд зверху, а як погляд із боку. Тоді вона буде реальною допомогою. Відразу виникнуть запитання: "А чому ви робите саме так?" — "А ми так завжди робили!" — "А ми от робимо інакше, і в нас отакі результати. А у вас?". Але зробити це можна, тільки якщо реформа запуститься. Головне — не боятися помилок.

— Фіскальна децентралізація в Україні відбулася, але нині готуються чергові зміни в податкове законодавство, причому досить кардинальні. Наскільки доцільно було починати не з податкової реформи, а з реформи самоврядування?

— Так, в ідеалі, звичайно, спочатку потрібно було створити нове податкове законодавство, відпрацьовану систему, а вже потім здійснювати фіскальну децентралізацію. Але від часів жовтневої революції люди звикли до того, що ними хтось управляє, що довше ця система існує, то складніше її здолати та пояснити населенню, що, попри всі труднощі, воно має взяти справу у свої руки. І якщо зміни в Податковий кодекс хронічні, а, як я розумію, вони такі і є, можливо, вони не закінчаться ще тривалий час. Розпочинати потрібно з тим, що маєте. Адже вам обіцяли децентралізацію ще півтора року тому, погодьтеся, уже час хоча б щось показати!

— На ваш погляд, що нині є першочерговим завданням для України на шляху до децентралізації?

— Крім чіткого розподілу завдань, системи контролю та гарантій, про які я вже сказав, мені здається, потрібно створити сильну групу, яка координувала б усі роботи з децентралізації. У структурі вашого уряду вона має створюватися на стику Міністерства регіонального розвитку та Міністерства фінансів. Жодне із цих міністерств без плідної співпраці з іншим успіхів не досягне. При цьому їм потрібно вчитися втихомирювати свої амбіції та вгамовувати бажання демонструвати свою визначальну роль у здійсненні реформи. А ще вам необхідна підтримка лідерів на місцях. Зробити так, щоб були задоволені всі, неможливо, та й на тривалі обговорення всіх "за" та "проти" ви не маєте часу. Уряд повинен запропонувати створену ним модель і говорити з лідерами громад для того, щоб уже вони переконували населення в необхідності розпочати працювати за запропонованою урядом моделлю. Я запевняю вас, що згодом вона все одно буде змінюватися та вдосконалюватися. Головне — розпочати.