Воєводство, повят, гміна: децентралізація як елемент європейського стилю

Воєводство, повят, гміна: децентралізація як елемент європейського стилю

Україна проходить одну з найважливіших реформ – децентралізацію, пов’язану з підвищенням рівня самостійності територіальних одиниць. Подібні реформи, з делегуванням широких повноважень органам місцевого самоврядування, є однією з основ європейського суспільства. Найближчі сусіди України, які вийшли зі Східного блоку, – наприклад, Польща, проходили ці важливі етапи формування повноцінного європейського суспільства ще в 1990-х. І про польський досвід децентралізації в матеріалі для Forbes розповідає експерт Гельсінського фонду з прав людини, що бере участь у всіх реформах з децентралізації в Польщі, Богна Хмелевська.

"Польській громаді традиційно були притаманні елементи децентралізації. Ще в 1970-х на рівні законів було закріплено територіальний поділ на гміни – мінімальні територіальні одиниці. Після виходу зі Східного блоку й «шокової терапії» Лешека Бальцеровича була проведена перша в демократичній Польщі реформа із закріплення в державі поняття «гміна». В основу цієї реформи було покладено територіальний поділ, закріплений ще в 1970-х.

У квітні 1997 року в країні пройшла реформа, пов’язана з організацією влади. Була прийнята нова Конституція, у яку було включено гміни – і їхні права, що відповідають європейським принципам. Про що йде мова?

У Європі діє принцип субсидіальності. Він полягає не в простих субсидіях, а в тому, що частину грошей бюджетів необхідно залишати людям на місцях – для розвитку місцевого самоврядування та всієї держави. Держава має займатися тільки глобальними питаннями, а не всім підряд. А частину дрібніших питань можна делегувати людям на місцях.

Держава може вирішувати питання національного масштабу – наприклад, реформування поліції, системи охорони здоров’я або соціального страхування. Але питання розвитку регіону має вирішувати сам регіон, а не міністерство внутрішніх справ або міністерство економіки

Таким чином, цей принцип говорить про те, що держава може втручатися в процеси тільки там, де люди не в можуть самі впоратися. Але, наприклад, якщо громадяни здатні самостійно створити школи, відкрити дитячий садок або технікум, або відремонтувати дорогу, то навіщо цим займатися центральній владі? Зазначу, що під час цієї реформи ніхто не пішов на те, щоб ділити гміни інакше, ніж за принципом, закладеним в 1970-х. 

Отже, в основі ідеї польської держави лежить ідея гміни. На сьогодні їх налічується 3400. Вони можуть об’єднуватися між собою – тимчасово або на постійній основі – для вирішення якихось питань, припустимо, будівництва дороги або моста.

Далі, було введено порівняно нову територіальну одиницю – повіт. Процес формування повітів супроводжувався дискусією – чи потрібні вони Польщі? Але історично, до війни, у Польщі були і повіти, і гміни. Важливо сказати, що ніхто – ні європейські лідери, ні міжнародні донори Польщі – таку структуру нам не нав’язував. Люди просто традиційно звикли до такої організації польського суспільства, і закріпили її в уже європейській Польщі.

Наступний етап – воєводства. Спочатку була дискусія на рівні 12 сильних регіонів, тоді як до 1998 року в Польщі було 49 областей. Тепер же йшлося про те, що в країні потрібно вводити новий територіальний поділ, щоб місцева влада могла сама приймати рішення й освоювати кошти Євросоюзу.

Так, у ЄС є різні програми і для вирівнювання рівня життя, і для розвитку. Держава може вирішувати питання національного масштабу – наприклад, реформування поліції, системи охорони здоров’я або соціального страхування. Але питання розвитку регіону має вирішувати сам регіон, а не міністерство внутрішніх справ або міністерство економіки. Якщо ми, Польща, хотіли вступити до Євросоюзу, то й діяти ми повинні були в парадигмі ЄС.

У 1998 році, як уже зазначалося, йшлося про 12 регіонів. Потім почалися переговори, деякі області пручалися такому розподілу, тому що звикли самі приймати важливі рішення. Після активних обговорень, прийняли рішення про 16 регіонів.

Зазначу, що Конституція визначала гміни, але не інші територіальні одиниці. Асоціація польських партій «Солідарність» із пост-комуністичним акцентом створила нові закони. За ним потрібно було побудувати регіональний поділ, і за ним же з 49 областей були сформовані 16. Зрозуміло, процес супроводжувався суперечками й опором на місцях, бо не всі хотіли втрачати свої владні повноваження. До нас приїжджали з петиціями, хтось організовував демонстрації. Люди й говорили: «У нас – історичні традиції. Наші діти десятиліттями навчаються саме в цьому місті, у нас транспортні контакти, спільні свята, загальна церква…».

У результаті, Польща прийшла до моделі, у якій державна влада залишається владою на рівні країни. І вона закінчується на цьому рівні. На якому, у тому числі, є представники уряду у вигляді воєвод. Крім них, на цьому рівні є самоврядування.

Сім’ї, які живуть під Варшавою, але в інших гмінах, однак працюють у Варшаві й віддають дітей до варшавських школи, навіть організовували акції, у яких вимагали для себе право оплачувати податки на користь столиці

Як реалізовано управління цією структурою? Польський парламент – це перша палата, і сейм. На рівні кожного воєводства є свій сеймик – маленький парламент, який приймає більшість рішень для цієї області, освоює європейські гроші, управляє територією. Воєвода займається тільки питаннями, що лежать у компетенції уряду. Наприклад, поліцією.

Гміна охоплює найближчі для своїх жителів речі: соціальні питання, ремонт і будівництво доріг, розвиток і підтримку бізнесу. На рівні повіту також є маленький парламент.

Всього в Польщі налічується 320 повітів. Вони опікуються питаннями, які занадто дрібні для воєводства, але занадто складні для гміни. Я не кажу про приклад таких великих гмін, як Варшава. Але маленькій гміні немає сенсу, припустимо, відкривати технікум або школу для маленьких дітей. Але гміни надають спеціалізовану допомогу дітям, позбавленим опіки, будують дороги, лікарні та виконують інші місцеві завдання. У цьому й полягає принцип субсидіальності.

Повіт не збирає податки, але отримує від держави дотації із загального бюджету. Гміни ж отримують податки, і люди можуть самі вирішувати, на користь якої із гмін платять податки. Припустимо, сім’ї, які живуть під Варшавою, але в інших гмінах, однак працюють у Варшаві та віддають дітей до варшавських школи, навіть організовували акції, у яких вимагали для себе право оплачувати податки на користь столиці.