«Не уряд визначатиме структуру і чисельність органів місцевого самоврядування, а місцеві ради», - В’ячеслав Негода

Нині процес децентралізації повноважень, реформи місцевого самоврядування вступили в один із відповідальних етапів — схвалення обласними радами та затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій спроможних громад. Судячи з повідомлень у ЗМІ, цей процес відбувається непросто. Дніпропетровська, Житомирська, Хмельницька обласні ради першими в Україні схвалили проекти перспективних планів територій громад своїх областей і направили їх на затвердження уряду. Тоді ж низка обласних рад не змогла прийняти позитивних рішень. Зокрема це стосується Запорізької, Сумської, Одеської, Кіровоградської, Черкаської та Чернігівської областей. В інших областях проходить підготовка до внесення і розгляду проектів перспективних планів на сесіях облрад.

Про особливості процесу розробки та схвалення перспективних планів на нинішньому етапі "Урядовий кур'єр" поспілкувався з заступником Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України В’ячеславом Негодою.

УК: Що являють собою ці документи, які по суті визначають майбутнє нових самоврядних утворень?

— Перспективний план — документ, що складається з двох частин: графічної та описової, які формуються з переліку майбутніх об’єднаних громад. Тому розглядаючи перспективний план, вивчаються параметри кожної із можливих об’єднаних громад. Натомість Мінрегіоном спільно з асоціаціями органів місцевого самоврядування, експертами було проведено консультації з усіма областями, розглянуто запропоновані ними проекти перспективних планів.

Загальний висновок: запропоновані областями проекти загалом відповідають Методиці формування спроможних громад. Але у всіх запропонованих перспективних планах є окремі недоліки. Тому під час прийняття відповідних рішень будуть затверджуватися перспективні плани тільки в частині відповідності методиці. Запропоновані територіальні громади, які вочевидь не відповідають оптимальним параметрам, не можуть бути затвердженими.

Разом з тим в кожній області є чимало складних конфігурацій у розміщенні сіл, селищ, міст, їхніх агломерацій, особливостей інфраструктури, традицій, навіть рельєфу, стосовно яких важко застосувати підходи, рекомендовані методикою. У таких випадках доцільно додатково проводити всебічний аналіз пропозицій і бачити за кожною майбутньою громадою реальних жителів з їх щоденними потребами.

УК: Чи може відбуватися об’єднання територіальних громад без перспективного плану або без його врахування?

— Законодавство дозволяє суміжним територіальним громадам об’єднуватися. Але таких прикладів в Україні поки що не було. Що ж до об’єднання сільських, селищних, міських територіальних громад відповідно до перспективного плану, то найголовніше для такого об’єднання — можливість новоутвореної громади отримати новий правовий статус територіальної громади обласного значення і отримати під юрисдикцію територію, що знаходиться за межами сіл, селищ, міст.

УК: Чи можна прогнозувати, що будуть такі обласні ради, які не схвалять перспективні плани, і як у таких випадках бути тим територіальним громадам, які мають бажання, об’єднавшись, створити спроможні громади?

— Законом передбачено, що проекти перспективних планів подаються для схвалення облдержадміністрацією обласній раді.  Якщо деякі обласні ради не схвалять перспективних планів, то, на жаль, від кожного з таких рішень місцеве самоврядування тільки програє і законсервується в нинішньому стані, з якого Україна не може вибратися уже двадцять років.

Розроблення моделей ефективної децентралізації, розвитку місцевого самоврядування — це не тільки сфера відповідальності уряду, а всіх тих, хто хоче позитивних змін у країні. Тому необхідно, щоб облдержадміністрації, облради спільно з іншими органами місцевого самоврядування самі запропонували на розгляд уряду найоптимальніші моделі формування спроможних громад своїх областей. Адже займати позицію «проти» і нічого не пропонувати навзаєм аж ніяк не сприятиме позитивним змінам, які нам необхідні. Не думаю, що можуть бути депутати обласних рад, які не зацікавлені у створенні спроможних громад з більшим обсягом повноважень, фінансових ресурсів і з більшою відповідальністю за місцевий розвиток. Можливо, існує недостатнє розуміння, відсутність достатньо аргументованої позиції авторів проектів пропозицій.

Обласні ради, як і всі асоціації місцевого самоврядування, що активно підтримували розроблення й затвердження Концепції реформування місцевого самоврядування, план заходів щодо її реалізації, Закон «Про об’єднання територіальних громад», нині мали б бути серед лідерів реформ. А без формування територіальної основи на базовому рівні — створення спроможних громад — буде неможливо розбудувати ефективну систему місцевого самоврядування в Україні зокрема і на обласному та районному рівнях. А у перспективі внесення змін до Конституції в частині зміни статусу місцевих державних адміністрацій та утворення виконавчих органів цих рад. Це комплексне завдання, послідовність вирішення якого вимагає відповідних конструктивних рішень і від обласних рад. Тому відсутність конкретних результатів у цьому напрямі негативно відобразиться на майбутньому розвитку країни.

УК: А чи може скластися ситуація, що не в усіх областях до чергових місцевих виборів будуть затверджені перспективні плани?

— Виключати цього не можна. Але від такої ситуації ніхто не виграє, а лише програють територіальні громади тих областей, які не матимуть схвалених облрадами і затверджених урядом відповідних перспективних планів. Оскільки вони не зможуть скористатися своїм правом на формування спроможних громад і майбутніми перевагами, які передбачені законодавством для таких громад. Формуючи свою позицію, необхідно, щоб обласні ради виходили з того, що вони не можуть перекривати дорогу тим, хто хоче позитивних змін.

Тому єдине, що можна було б порадити на цьому етапі, — запропонувати робочим групам, що діють в областях, більш системно працювати з депутатами обласних рад, народними депутатами України, політичними силами, громадськістю над розробленням майбутнього розвитку місцевого самоврядування у відповідних областях, які мають лягти в основу перспективних планів спроможних громад.

УК: Чому звучить чимало критики і викликає навіть обурення ідея об’єднання територіальних громад, незважаючи на те, що законом передбачена абсолютна добровільність цього процесу?

— Справді, не можливо змусити ту чи іншу громаду об’єднатися з іншою без їхньої юридичної згоди. У цій частині закон надмірно лояльний у врахуванні позиції територіальних громад і критично сприймається окремими експертами, які не надто вірять в можливість проведення реформ у добровільний спосіб. Закон фактично обмежує будь-яке адміністративне втручання чи рішення «згори» щодо нав’язування об’єднання.

З іншого боку також лунає критика, що хтось намагається нав’язати нову систему територіального устрою. Зважаючи як на одних, так і на інших критиків, нині вибрано шлях поєднання добровільності, але в межах визначеного плану. На цьому етапі дуже важливо, щоб усі або якомога більше суб’єктів цього складного процесу зрозуміли сутність реформи і усвідомили необхідність проведення незворотних змін. Коло суб’єктів, які беруть участь в проведенні реформи місцевого самоврядування, широке — від парламенту з урядом до місцевих органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та жителів сіл, селищ, міст. Збій на будь-якому з цих рівнів зупиняє процес реформ. Тому важливе усвідомлення своєї частини відповідальності для кожного, від кого залежить успіх результатів реформи. А природа непорозумінь та обурень, з одного боку — через відсутність достатніх знань та інформації, з іншого — через дешевий популізм місцевих та окремих національних політиків.

УК: Чи встановлені конкретні терміни затвердження перспективних планів? Нерідко зазначають, що вони мали бути затверджені до 1 червня поточного року, і начебто карти громад кожної області вже розроблені, і уряд, не дочекавшись рішень обласних рад, затвердить їх самостійно.

— Щодо термінів. Постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 р. № 214, яка набула чинності 5 травня, визначено, що облдержадміністрації мають у місячний термін розробити проекти формування перспективних територій громад відповідно до методики, затвердженої цією постановою, і подати їх на розгляд обласних рад, тобто до 5 червня. Інших директивних термінів щодо затвердження перспективних планів законодавством не встановлено. Але варто пам’ятати і орієнтуватися на дату 25 жовтня — день проведення чергових місцевих виборів. Дуже важливо дати можливість тим територіальним громадам, що вирішили об’єднатися, взяти участь у цих виборах і сформувати власні органи місцевого самоврядування. І рішення щодо виборів у таких громадах має бути ухвалене не пізніше як за 2,5—3 місяці до виборів (очевидно, більш точна дата буде визначена новим законом про місцеві вибори).

І ще одна знакова дата — 15 липня — подача відповідними облдержадміністраціями пропозицій Кабінету Міністрів України щодо надання фінансової підтримки об’єднаним територіальним громадам.

Щодо можливості уряду затверджувати перспективні плани без рішень обласних рад. Законом установлено, що перспективний план формування територій громад області схвалюється обласною радою за поданням відповідної обласної державної адміністрації та затверджується Кабінетом Міністрів. Тобто фінальним (основним) є рішення уряду. Очевидно, необхідно було більш чітко визначити законом дії уряду у випадку відсутності відповідного рішення обласної ради. Але не можна відкидати й той варіант, що обласна рада, розглянувши розроблений і поданий облдержадміністрацією проект перспективного плану, направить його Кабінету Міністрів для експертизи та прийняття відповідного рішення.

УК: Чи можна вважати, що однією із причин спротиву адміністративно-територіальній реформі є страх чиновницького апарату втратити свої посади як в органах місцевого самоврядування, так і в місцевих адміністраціях?

— Будь-яка реорганізація чи то підприємства, чи органів влади тягне за собою певні зміни, зокрема й кадрові. Особисто тим, хто за багато років звик до своєї роботи, можливо і не потрібно ніяких змін. І їх можна було б не проводити, якби стан справ, який маємо на рівні територіальних громад — в селах, селищах, містечках, — задовольняв його жителів. Однак ефективність діяльності більшості органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій, їх посадовців не відповідає сучасним потребам. І в цьому не завжди є пряма провина службовців. Вони перебувають у недієвій, майже паралізованій системі органів влади, яка була створена ще за радянсько-колгоспної системи і яка не адаптована до сучасних суспільних відносин та потреб.

Щодо робочих місць. По-перше, необхідно виходити з того, що чисельність працюючих в органах місцевого самоврядування буде залежати від обсягу повноважень, які вони отримають, і від наявних фінансових ресурсів. Не уряд буде визначати структуру і чисельність органів місцевого самоврядування, а відповідні місцеві ради. Щодо повноважень, то виходячи з принципу субсидіарності та їх децентралізації, їхній обсяг, як і ресурсів у місцевого самоврядування, істотно збільшиться. Тобто в об’єднаних територіальних громад виникне необхідність у збільшенні кількості фахівців в усіх сферах їхньої компетенції. Частина з них може перейти з місцевих органів виконавчої влади, а щодо інших може виникнути навіть кадровий дефіцит. Також у невеликих поселеннях буде запроваджено інститут старост, який наділяється відповідними повноваженнями і повинен мати достатню кваліфікацію, щоб надавати найпоширеніші послуги. Також у віддалених та великих поселеннях можуть утворюватися територіальні підрозділи виконавчих органів ради об’єднаної громади. Кількість та чисельність старост та органів буде визначатися безпосередньо місцевими радами.

Отже, у разі реалізації у повному обсязі положень Концепції реформування місцевого самоврядування, основну частину повноважень буде сконцентровано на рівні територіальних громад. Тому і більшість службовців буде також зосереджена на цьому ж рівні. Так сумарно чисельність чиновників на рівні територіальних громад не зменшиться, а може навіть збільшитися. Це також відповідь на закиди тих, хто стверджує, що уряд хоче зекономити за рахунок місцевого самоврядування. Але цілком закономірно, що зменшиться чиновницький апарат та відповідні видатки, які функціонують та закріплені на рівні районів, оскільки провівши децентралізацію, сумарно залишиться незначний обсяг повноважень органів влади на цьому рівні. Так до компетенції органів місцевого самоврядування районного рівня пропонується віднести забезпечення двох основних повноважень: надання медичних послуг вторинного рівня та виховання й навчання дітей у школах-інтернатах загального профілю. Тоді як на базовому рівні повноважень органів місцевого самоврядування їх буде більше двадцяти.

На жаль, для багатьох місцевих чиновників, депутатів такі аргументи непереконливі, оскільки не збігаються з їх приватними інтересами, і трагедію зникнення своїх посад вони порівнюють зі зникненням сіл. Разом з тим уряд зацікавлений зберегти всіх досвідчених та ініціативних сільських, селищних голів. Так законодавством гарантовано, що у селах, селищах, в яких були органи місцевого самоврядування територіальних громад, що об’єдналися, обов’язки старости до їх обрання виконують нинішні сільський, селищний голови.

УК: 20 травня 2015 року відбулося засідання з підбиття підсумків постмоніторингу Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи в Україні та представлення дорожньої карти. У звіті Конгресу місцевих та регіональних влад Ради Європи з назвою «Підсумки постмоніторингу в Україні» зазначено: «Крім існуючих 27 регіонів, які залишаються і зазначені в Конституції, відповідно до перших запропонованих змін, буде залишено тільки близько 150 районів замість 490 і приблизно 1500 громад замість... 10 279». Цей документ деякі ЗМІ подали як сенсаційний. Як Мінрегіонбуд оцінює оприлюднені цифри щодо районів та громад?

— По-перше, цей документ (звіт) готувався робочою групою поважних експертів Ради Європи. Свої висновки вони об∂рунтовують на підставі документів (законодавства, нормативно-правових актів), інших матеріалів, а також безпосереднього спілкування з представниками української влади, органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, незалежних експертів, представників громадськості (у додатках звіту є їх повний список). І якщо хтось із експертів (а таких чимало) переконливо виклав свої міркування і їх включили до матеріалів звіту, в цьому немає ніякої трагедії. У ЗМІ, соціальних мережах майже щодня можна натрапити на якісь карти, схеми різних творців реформ. Це їх право, і добре, що громадськість переймається такими питаннями.

Але нині ви не знайдете висококваліфікованого фахівця з питань місцевого самоврядування чи високопосадовця, який насмілиться назвати більш-менш точну цифру кількості майбутніх громад чи районів. Підтвердження цього — доволі складний і не зовсім передбачуваний процес формування перспективних планів, а згодом і добровільного об’єднання територіальних громад.

Якщо ж говорити про Звіт Конгресу, у ньому є також багато позитивних висновків, які характеризують діяльність уряду впродовж 2014-го — початку 2015 років, про які там можна прочитати, і конкретних рекомендацій, що лягли в основу дорожньої карти, першочергове завдання якої — внесення змін до Конституції України в частині децентралізації влади.

УК: Уже згадувалися асоціації органів місцевого самоврядування. Як вони позиціонують себе в процесі проведення реформ?

— Всеукраїнські асоціації упродовж багатьох років послідовно відстоювали необхідність зміцнення місцевого самоврядування. Закон про асоціації, регламент Кабінету Міністрів України дають їм достатньо прав і можливостей. До їхнього активу можна віднести чималу кількість ініціатив та відповідних результатів. Звісно, що кожна із всеукраїнських асоціацій (Українська асоціація районних та обласних рад, Асоціація міст України, Всеукраїнська асоціація сільських та селищних рад) керується передусім інтересами своїх членів — місцевих рад, які нерідко не співпадають, а то й протилежні. Але що стосувалося у цьому разі Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади, Плану заходів з реалізації Концепції, Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», Методики формування спроможних територіальних громад, — із асоціаціями вдалося досягти узгоджених рішень, а перераховані законодавчі акти — це спільний продукт Мінрегіону та асоціацій.

Натомість з початком реалізації законодавства про добровільне об’єднання територіальних громад позиції асоціацій змінилися. Найбільше трансформувалася у порівнянні з попередньою позиція Всеукраїнської асоціації сільських та селищних рад. Зрозуміло, що в процесі формування територіальної основи місцевого самоврядування на базовому рівні найбільшої трансформації зазнають сільські органи місцевого самоврядування, і цього не уникнути. Асоціації про це було відомо, а її лідери та представники неодноразово пересвідчувалися особисто у правильності обраного шляху, вивчаючи на практиці досвід інших країн. Але часто чуємо позицію — ми «за», тільки залиште нас без змін.

Асоціація обласних та районних рад також була достатньо активною у підтриманні реформи місцевого самоврядування до моменту прийняття обласними радами конкретних рішень щодо схвалення перспективних планів. Коли дійшло до прийняття на себе частини відповідальності за реалізацію своєї ж Концепції, у декого здали нерви і зникло реформаторське бажання. Несподівано вийшли на другий план положення та принципи Європейської хартії місцевого самоврядування, рекомендації та резолюції Конгресу місцевих та регіональних влад ради Європи, його Моніторингової групи, членами яких є представники обласних і районних рад у складі делегації України в Конгресі, які неодноразово публічно і документально засвідчували свою прихильність реформам. Можливо, це не так, але не помітно, щоб Асоціація консолідувала своїх членів і сприяла ухваленню узгоджених рішень. Тому не випадково Голова Верховної Ради України Володимир Гройсман особисто звернувся до кожного голови обласної ради підтримати схвалення перспективних планів, щоб відкрити шлях до реальних реформ. Для справедливості треба подякувати УАРОР та проекту «DESPRO» за можливість проведення онлайн-конференцій, чим неодноразово користувався Мінрегіон у проведенні нарад з обл?держадміністраціями, офісами реформ та в проведенні засідань робочої групи Мінрегіону з проведення попередніх експертних консультацій щодо розроблення перспективних планів.

Асоціація міст України завжди залишалася послідовною у відстоюванні сучасної та ефективної моделі розвитку місцевого самоврядування. За безпосередньої участі Асоціації вдалося утворити у всіх областях офіси реформ — видатки на їх утворення фінансуються проектом «Діалог», що діє в її рамках. Асоціація здійснює велику інформаційно-просвітницьку та методологічну діяльність в процесі підготовки та реалізації заходів з проведення реформ. За підтримки АМУ щотижнево виходить на «5» каналі інформаційно-аналітичне ток-шоу «Твоя влада», присвячене реформі децентралізації влади в Україні.

У цілому ж вищеназвані об’єднання залишаються найбільш важливими партнерами Мінрегіону в проведенні реформ у сфері місцевого самоврядування, проведенні децентралізації повноважень, і ми розуміємо, що, тільки об’єднавши зусилля, зможемо досягти успіхів.

Галина Василенко для «Урядового кур’єра»