Децентралізація в країнах Балтії та Скандинавії. Частина 2

Децентралізація в країнах Балтії та Скандинавії. Частина 2

Олена Сас, експерт зі зв’язків з громадськістю Швейцарсько-українського проекту «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO простою мовою розповідає про те, що таке децентралізація і навіщо вона всім нам.

Цього разу - продовження розповіді про реформу у країнах Балтії та Скандинавії.

Як уже зазначалося в першій частині статті, держави з найбільш стійкими економіками, серед  яких практично всі Скандинавські країни, а також Швейцарія та Німеччина мають спільні риси:

1) Місцеве самоврядування базового рівня має вагому управлінську та бюджетну самостійність.

2) Місцеві громади отримують частку податків на економічну активність фізичних та юридичних осіб, зареєстрованих на їх території. Тому вони всіляко підтримують бізнес і інвестиції у себе. 

3) Існує чіткий розподіл повноважень  та ресурсів між державою, регіональною та місцевою владою.

Здається, все просто, коли все налагоджено. Але і такі успішні країни, як Швеція, Норвегія, Данія теж мали реформи місцевого самоврядування та територіально-адміністративного устрою.

Данія. Соціальний захист плюс великі податки

Почнемо з того, що місцеве самоврядування в Данії ― це 36, 5% ВВП і майже 24% занятого населення. Не регіони, а муніципалітети несуть на собі більшість повноважень та відповідальності за високі стандарти життя датських громадян. Щоправда, регіони мають прямі вибори до регіональних рад, але податки збирають не вони, а муніципалітети, тобто базовий рівень – найбільш спроможний. Регіони отримують субвенції від держави (81%) та муніципалітетів (19%).

Об’єднання громад було і в Данії в далекому 1970 році, а потім, відносно нещодавно,  в 2007 році, відбулася друга хвиля, внаслідок чого утворилося лише 98 муніципалітетів на всю країну. На рівні регіонів кількість адміністративних одиниць теж  скоротилася з тринадцяти до п’яти.

Який розподіл повноважень між муніципалітетами та регіонами?

Ближче до людей ― муніципалітети, які опікуються освітою, занятістю, соціальною допомогою, в тому числі для безробітних. Видатки органів місцевого самоврядування більше ніж наполовину (57%) ― це соціальний захист. Також на місцевому рівні опікуються захистом навколишнього середовища, економічним розвитком, культурою та спортом. Це пояснює високі номінальні цифри видатків місцевих бюджетів. Натомість, охороною здоров’я здебільшого займаються не муніципалітети, а регіони. Якщо замислитися і подивитися на спортивних данців, які ходять в шортах ранньої весни і поголовно їздять на велосипедах, то такий підхід стає зрозумілим і логічним. Дійсно, цікава закономірність ― приблизно в 60-70 роках в містах Данії відбувалися реформи міської інфраструктури, активно розбудовувалися пішохідні зони, а також велосипедні маршрути . На ці перетворення було витрачено чималі кошти, але згодом статистика зафіксувала зниження витрат на охорону здоров’я. Люди, що за будь яких погодних умов пересувалися на велосипедах почали менше хворіти. Крім охорони здоров’я регіональному рівню належать також спеціальна освіта, певні аспекти культури, захисту довкілля, сприяння бізнесу, транспорт  та ін. Державні адміністрації на регіональному рівні, власне губернатори провінцій наглядають за законністю рішень місцевих органів влади. У випадку, коли муніципалітети порушують законодавство, адміністрація на регіональному рівні може скасувати (не оскаржити в суді, а скасувати!) таке рішення. В Конституції Данії є передумови для балансу державної влади та місцевого самоврядування: «Право муніципалітетів самостійно управляти власними справами під наглядом Держави закріплюється в законодавстві».

З чого складаються доходи місцевих бюджетів? В 2013 році на 55% вони складалися з місцевих податків, в основному з податку на доходи фізичних осіб, а також податку на землю та нерухомість. Також доходи місцевих бюджетів поповнялися за рахунок субвенцій та поточних доходів від різноманітних публічних послуг.

Швеція. Соціальна гавань

Територіально-адміністративний устрій в Швеції реформувався, починаючи з 1950-х років, а також в 1970-х роках. І знову об’єднання громад – міст, малих сільських територіально-адміністративних одиниць.  Після таких реформ країна отримала 290 муніципалітетів та 21 округ. Швеція все ще реформується, тож ми можемо стати свідками того, що в 2017 році їх уряд представить план реформи, в результаті якої  округів/регіонів буде менше через укрупнення.

Розподіл повноважень вельми подібний до того, що є в Данії. Місцеві послуги, що їх надають муніципалітети також опікуються соціальними питаннями, а також велику увагу приділяють освіті. Округи відповідають за охорону здоров’я та транспорт. Держава пильно спостерігає за дотриманням законодавства на місцевому рівні, а також здійснює регулювання діяльності місцевого самоврядування.Якщо місцеві очільники не впоралися зі своїми обов’язками, допустили серйозні порушення, то в крайньому випадку не них чекає примус припинити  діяльність. В менш складних ситуаціях держава накладає на місцевих посадовців штрафи, а громадянське суспільство регулює ситуацію публічною критикою, але не тільки.  Місцевий громадянин, або власник нерухомості може оскаржити рішення ради в судовому порядку. Також можна скаржитись парламентському Омбудсмену а також до інших органів, в компетенції яких розслідування дій органу місцевого самоврядування, або його бездіяльності в кожному конкретному випадку.

Цікаво, що в сфері місцевих послуг (а це, як уже згадувалося вище, в основному соціальні послуги, освіта) працює 25% зайнятих людей в Швеції, а це приблизно мільйон працівників. Переважну більшість ― 80% ― складають жінки.

Видатки місцевого самоврядування - це більше ніж чверть  ВВП і 49% (майже половина) загальних державних видатків. Це все цифри, що показують рівень соціальної захищеності та добробуту шведів.

Норвегія. Реформи тривають

Територіально-адміністративна реформа в Норвегії теж спрямована на укрупнення муніципалітетів розпочалася в 1960-ті роки і триває досі, тому що все ще залишаються територіально-адміністративні одиниці з населенням менше однієї тисячі осіб. До шістдесятих років минулого сторіччя муніципалітетів було понад 700, після проведення об’єднання їх стало 428. З 2014 року розпочався черговий етап добровільного об’єднання, який стимулюється  урядом за допомогою різних фінансових мотиваторів та розширення повноважень та функцій новостворених громад. Парламент, як може, відтягує примусовий етап на користь добровільного об’єднання. Регіональний рівень в Норвегії ― це 19 округів, і на цьому рівні вже присутня держава у вигляді губернаторів, які слідкують за дотриманням муніципалітетами законодавства. Цікавою відмінністю Норвегії від інших скандинавських країн є те, що місцеве самоврядування формально ― конституційно чи законодавчо ― не захищене. Очевидно, в цьому немає потреби, бо державі не спадає на думку тіснити самоврядування в правах та свободах.

Що ще цікавого в місцевій демократії Норвегії? Люди обирають ради муніципалітетів та округів прямими виборами раз на чотири роки. Ради обирають собі голів. Але ще крім цього, муніципалітет чи округ повинен найняти професійного управлінця – головного виконавчого директора, який забезпечує якість матеріалів, управлінських рішень, поданих на розгляд ради і може приймати деякі не принципові рішення самостійно.

Фінансові питання контролюються ретельно та прозоро, бо обирається комітет фінансового контролю, який опікується фінансовим аудитом і доцільністю фінансових рішень.

Якщо порівнювати зі Швецією та Данією, то видатки місцевого самоврядування пропорційно менші до ВВП, але якщо врахувати, що Норвезький ВВП номінально вищий, бо країна багата на поклади нафти та газу, то сума виходить суттєва. Університети та лікарні фінансує держава, а всі інші соціальні послуги та первинну медицину, а також початкову, середню освіту фінансується з місцевих бюджетів. Головним джерелом їх наповнення очікувано є податок на доходи фізичних осіб. Податкова ставка ПДФО в Норвегії становить 27% з яких 11,35 йде в муніципальну казну, 2,6% ― округам, 13,05% ― центральному уряду.

Отже, підводячи підсумки, ми можемо констатувати факт, що в можливо найбільш успішних країнах Європи влада є децентралізованою і на цьому не зупиняється, бо в деяких країнах – зокрема Швеції та Норвегії – укрупнення територіально-адміністративних одиниць триває. Місцева влада опікується більшістю питань, що стосуються повсякденного життя людей, роблячи особливий акцент на соціальному захисті, включно з первинною медициною та  освіті. Можливо, це і є відповіддю на загадку цих успішних країн?

Більше інформації про місцеве самоврядування в цих країнах можна дізнатися, зокрема, з брошури «Місцеве самоврядування в країнах Скандинавії та Балтії», виданої шведською агенцією SKL International.

Більше статей Олени Сас читайте ТУТ