Децентралізація - реформа самовряТування

Децентралізація - реформа самовряТування

Що дала децентралізація віддаленим від столиці містам і селам, з чим її їдять і чи це взагалі смачно - у спецпроекті видання "Новое время".

«Шановні песимісти, одійдіть і не мішайте нам». Це – перл від полтавчанки Олександри Шереметьєвої. Ця 63-річна жінка з ураганною енергією і смачною, як полтавські пироги з маком, мовою – голова Омельницької об'єднаної громади. Слів вона не позичає, а дістає, як пиріг з маком – усім смачно.

Її громада на Полтавщині – першопрохідці в реформі децентралізації. Вранці першого дня, коли можна було реєструвати ОТГ, Олександра Іванівна з текою документів під пахвою вже стукала в двері реєстраційного закладу.

Сьогодні, загинаючи пальці, вона перелічує, які проекти омельниківці реалізували, які соціальні послуги надають, які новації планують. На плани пальців рук не вистачає.

Що дала децентралізація «на місця», в далекі від столиці містечка і села, об'єднані наразі вже в 172 ОТГ, «з чим її їдять» і чи це взагалі смачно?

Шлях реформи

Шлях реформи полягає в укрупненні ланок місцевого самоврядування для того, аби кожна громада могла бути спроможною. Досі адміністративна карта України віддзеркалювала радянський устрій, тобто була подрібнена на клаптики – 11.338 міських, сільських і селищних рад, деякі з яких налічують менше ста осіб.

Попри те, що в Україні неодноразово підступалися до адміністративно-територіальної реформи, ми й досі живемо не тільки зі старою картою, а й почасти за радянським законодавством. «Немає базового закону, який визначає систему адміністративно-територіального устрою, порядок утворення та ліквідації адміністративно-територіальних одиниць. Дотепер окремі питання визначаються указом президії Верховної Ради УРСР від 1981 року, – зазначає проектний менеджер реформи децентралізації Національної ради реформ Олена Сімоненко. – Тож всі об'єктивні виклики, які постають перед громадами (а це – загрозлива зношеність теплових, каналізаційних, водопостачальних мереж, житлового фонду, недостатність ресурсів для розвитку інфраструктури, відсутність чіткого розподілу повноважень між різними рівнями та органами місцевого самоврядування, або дублювання цих повноважень, – і цей перелік можна продовжувати), підсилюються проблемами правового та інституційного характеру. Насамперед ми говоримо про конституційно-правову невизначеність територіальної основи місцевого самоврядування».

Щоб не втрачати час в очікуванні складних змін до Конституції, реформу розпочали з добровільного об'єднання громад. Від осені 2015 року до кінця нинішнього квітня утворилося 172 ОТГ.

За даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, об'єднання вже ініціювали близько шести тисяч місцевих рад, тобто половина з існуючих. Це хороший темп формування об'єднаних територіальних громад, запевняють у міністерстві, адже, приміром, у Литві всі 60 ОТГ були створені за шість років.

Справа не так у кількості, як в якості новостворених ОТГ, застерігає Юрій Ганущак, провідний експерт у галузі місцевого самоврядування, директор Інституту розвитку територій. «Реформа націлена на те, щоб усі об'єднані територіальні громади були спроможними, – додає Олена Сімоненко. – Спроможними у широкому, комплексному розумінні цього поняття, яке включає і ресурсний потенціал, і високу якість життя людей».

Чим більша кількість населення – тим вища спроможність громади. Аналітичні розрахунки свідчать, що оптимальний мінімум для того, щоб громада була спроможною, – три тисячі осіб. До прикладу, згадана вище Омельницька ОТГ, що на Полтавщині, згуртувала 20 сіл з сукупним населенням 5.487 людей.

Виходячи з цього показника, міста, природно, опинилися в кращій ситуації порівняно з селами. Для того, щоб стимулювати об'єднання з сільськими громадами, субвенція на розвиток інфраструктури ОТГ загальним обсягом в 1 млрд грн, що передбачена в держбюджеті на 2016 рік, розподіляється залежно від площі сільської території і кількості сільських жителів у громаді. Тобто, чим більші площі сільської території та кількість селян в ОТГ, тим більший обсяг субвенції, пояснює Сімоненко.

Та чи всі із 172 новостворених ОТГ є спроможними? На жаль, ні. За оцінкою Юрія Ганущака, близько 50 об’єднаних територіальних громад, тобто ледь менше третини, не є спроможними. «Це, як правило, ОТГ, утворені стихійно, всупереч Перспективним планам, ретельно розробленим згідно з науковими методиками, а відповідно, вони виявилися ані організаційно, ані кадрово не готовими. По суті, це великі безпорадні сільради, які отримали гроші, але не мають уявлення, як розвиватися», – емоційно говорить експерт. Він залишається переконаним прихильником об'єднання громад у рамках Перспективного плану. «Політика не має перемогти математику», – каже Ганущак.

Бюджетні медяники

Не показавши «батога» у вигляді реальних механізмів нагляду за діяльністю ОТГ, держава простимулювала громади-«добровольці» великим апетитним «пряником» – грошима. Це додало на місцях реформаторського запалу.

По-перше, з державного бюджету на розвиток місцевих громад виділено такі суми:

  • Субвенція місцевим бюджетам на формування інфраструктури ОТГ – 1 млрд грн
  • Кошти Державного фонду регіонального розвитку – 3 млрд грн
  • Субвенції місцевим бюджетам на соціально-економічний розвиток окремих територій – 1,94 млрд грн
  • Кошти для капітальних видатків за програмою «Підтримка державних та регіональних інвестиційних проектів» – 0,95 млрд грн

По-друге, відповідно до змін до Бюджетного кодексу, ОТГ отримали фінансові ресурси у вигляді надходжень від податків. Якщо раніше ці гроші пливли до центру, то тепер залишаються в об’єднаних громадах. Конкретно це такі кошти:

  • 60% податку на доходи фізичних осіб,
  • акцизний податок з реалізації суб'єктами господарювання підакцизних товарів,
  • податок на прибуток підприємств та фінансових установ комунальної власності,
  • єдиний податок,
  • податок на майно (включно на землю, нерухомість, транспорт),
  • 25% екологічного податку.

Окрім того, нагадує Сімоненко, до бюджетів ОТГ надходять державне мито, збір з автопаркувальних майданчиків, кошти від орендної плати за користування комунальним майном, кошти від реалізації безгоспного майна, рентні плати за користування надрами, плата за надання адміністративних послуг, адміністративні штрафи тощо.

Збільшилися доходи, але з ними – й обсяг повноважень. «На далеких селах» інфраструктура «вбита», а якщо пильно подивитися правді у вічі, то подекуди її, інфраструктури, просто не існує. Можемо уявити потреби громад, особливо якщо врахувати, що фактично всі дороги в периметрі ОТГ віднедавна були переведені під їхню опіку.

«Не лукавитиму, не скажу, що гроші – зло, – усміхається Олександра Шереметьєва, голова Омельницької громади. – Проте, здається мені, спроможність громади визначається насамперед людським капіталом, його б я поставила на перше місце у шкалі цінностей. Друге – наявність технічного ресурсу. І вже потім – гроші». Людей треба вміти переконувати, а гроші – вміти рахувати.

У цілому регіони отримали значні кошти, які можна використати як поштовх для розвитку. Такою є ідея бюджетної децентралізації. Проте експерти застерігають, що наразі не існує дієвого органу нагляду за пущеними у «вільне плавання» регіонами. «У більшості європейських країн це орган загальної юрисдикції, основна компетенція якого – державний контроль за діяльністю органів місцевого самоуправління. Раніше в Україні цю місію було покладено на прокуратуру, однак віднедавна останню позбавили функцій загального нагляду. І органи місцевого самоуправління залишилися поза професійним державним контролем, – зауважує Ганущак. – Таким чином, у системі балансу влади утворився певний вакуум».

Цю роль може виконувати інститут префектів. Проте, зауважує Ганущак, вкрай важливо, щоб це була посада у виконавчій гілці влади, а не фігура, яка призначається за політичними примхами.

Як трактують європейський досвід в Омельнику

Важливий момент для розуміння, чому омельниківці – передовики руху децентралізації, чому вони були готові до об'єднання. Справа в тому, що з 2010 року завдяки громадській організації ІСАР-єднання було створено благодійний фонд, до співпраці з яким запросили сусідні сільради. «Реалізовуючи міні-гранти, посилаючи людей на тренінги з розвитку місцевого самоврядування, ми набули досвіду і були готові створити ОТГ», – підкреслює Шереметьєва.

Сьогодні ОТГ нараховує 20 сіл, з яких чотири чесніше було б назвати хуторами – наприклад, у Федоренках мешкає 9 людей, а в Щербухах – взагалі четверо. Є дві школи, 4 дитсадки, бібліотека, три клуби, сім фельдшерсько-акушерських пунктів та одна амбулаторія. Людський вимір громади – 5.487 осіб. Цей простір (чи таки обшир) – людський, адміністративний, географічний – треба вміло організувати.

Омельниківці почали з того, що написали стратегію розвитку громади і почали уважно рахувати гроші. «У мене така бухгалтер бідова, що за одну гривню зайця в полі заганяє», – сміється Шереметьєва.

Апарат об'єднаної громади цілковито змінився порівняно зі «старими» часами: зникли бюрократи, які протирали штани, годуючись з державних дотацій, натомість з'явилися нові штатні одиниці, які заробляють гроші або допомагають їх заробляти чи заощаджувати.

Створили відділ доходів, економічного розвитку та інвестицій – підрозділ, якого немає в райдержадміністрації. У цьому відділі ведуть облік усіх підприємств на території ОТГ, усіх об'єктів, а отже, громада може контролювати і прогнозувати надходження податків до свого бюджету. «Є у нас стратегічний менеджер із розробки проектів. Розробили вже 21 проектну пропозицію. З'явився у нас і архітектор, і енергоменеджер. Отак і побачили, що школа використовує води на 70 тисяч гривень на рік. Так у них там що, крани круглий рік не закриваються?! Поставили лічильники на воду. Ми використовуємо європейський досвід, – резюмує Шереметьєва і з посмішкою додає: А європейський досвід свідчить, пробачте за русизм: «протяґівай ножкі по одьожкє».

Раніше, у «дореформені» часи, визнає вона, 73% бюджету витрачалося на апарат сільради. Нині ж державний бюджет не передбачає коштів на утримання органів місцевого самоврядування. Громади самі вирішують рівень зарплатні своїх «апаратників», залежно від їхньої трудової віддачі, і на ці потреби використовують статтю надходжень від податків. «Таким чином законодавець сказав, що утримувати сільську бюрократію, яка розросталася до небачених розмірів, він не буде, – коментує Ганущак. – Акцент зроблено на тому, що держава має фінансувати ті установи, які безпосередньо надають послуги, – дитячі клуби, дитсадки тощо».

Ближче до народу

«Небагато часу минуло, але бачу: в людей отут змінилося, – Шереметьєва театрально постукує себе по голові. – Усі зміни тут починаються». І наводить приклад. Раніше, мовляв, не спромоглися чоловіки Омельника зробити стоки для води у сільській школі, тож після злив заливало підпілля, а нині інша картина – самі приходять, пропонують допомогу. «Та будь ласка, існує ж партиципаторний вид бюджетного фінансування, – весело продовжує голова ОТГ. – Ми виділяємо певні кошти на такі роботи. І діло зроблено, і люди якусь копійку отримали». «Я всім кажу: шановні песимісти, одійдіть і не мішайте нам. І зрозумійте: ніхто не приїде з Києва чи з Полтави створювати нам тут хороше життя. Ми самі повинні його зробити».

Гуманістична основа реформи децентралізації – наблизити послуги до людей. Як не парадоксально це звучить, але схоже на радянське гасло, що подекуди ще не стерлося зі стін покинутих заводів, – «Все для блага людини, все в ім'я людини».

«Люди з апарату сільради не лишилися без роботи: голови сільрад стали старостами, секретарі сільрад – адміністраторами в ЦНАП (центр надання адміністративних послуг), адже вони добре знають людей, їхні потреби і проблеми, їм вірять», – розповідає Шереметьєва. Раніше за дріб'язковою довідкою доводилося мотатися понад 30 км, у Кременчук. «Ми уклали договори з міграційною службою Кременчуцького району, з відділом Держгеокадастру, тож сьогодні більшість довідок можемо видавати на місці. От, наприклад, довідка про склад сім'ї на другий день після надсилання запиту буде в сільраді, – хвалиться голова. – Дуже добре, що старостам дозволили провадити нотаріальні дії, тож ми можемо, не виїжджаючи за межі громади, надавати довідки про смерть чи народження».

І це, до речі, не «дрібниці життя». Адже якщо мешканцеві міста дістатися до паспортного столу – один квартал чи одна зупинка тролейбуса, то селянам треба витратити в кращому разі півдня і значно більше грошей у й без того майже порожньому гаманці. У Мінрегіоні порахували, що зараз середня відстань до райцентру, де надається 98% усіх подібних послуг, – 21 км, а після реформи вона скоротиться до 10 км.

Після реформи, каже Сімоненко з Нацради, окрім згаданого вище ЦНАПу, в кожній громаді має бути пост поліції, соціального захисту, санепідемстанція, пожежна, швидка допомога, – «все, як у людей». Тобто всі послуги, як у місті. Бо й справді з часів кріпаччини українські селяни живуть в зовсім нерівних умовах з городянами. Тому молодь так жагуче мріє полишити свій «садок вишневий коло хати» і податися до бетонних джунглів з усіма зручностями.

Від Олександри Шереметьєвої раз-по-раз та й почуєш: «хочемо, щоб було так, як у місті». І сучасний ЦНАП з новою апаратурою, кімнатою для матусь з дитинками, з пандусами, і комп'ютеризувати всі класи в обох школах, бо «нашим комп'ютерам шкільним уже 15 років», і воду підвести до хат. Дивлячись на цю енергійну жінку, чомусь здається, що так і буде, принаймні в Омельницькій територіальній громаді. На запитання, яка проблема у становленні ОТГ здається найважчою, вона відповідає притчею: «Проблем багато, та я не бачу жодної такої, яку не можна вирішити. Якщо Бог закриває двері, то залишає десь відчиненою кватирку – треба тільки набратися терпіння, щоб її знайти». А взагалі, зізнається, боїться, щоб не було політичної кон'юнктури на вищих рівнях, щоб не сталося відкату реформи назад – бо що ж тоді казати людям?

Матеріал підготовлено з іниціативи та за сприяння проектного офісу Національної ради реформ