Треба бути вдячним науковій громадськості за небайдужість до реформування країни, - реакція Юрія Ганущака на статтю науковців

Треба бути вдячним науковій громадськості за небайдужість до реформування країни, - реакція Юрія Ганущака на статтю науковців

Провідний експерт з децентралізації, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак висловив міркування щодо статті науковців М. Коцупатрого, В.Нелепа, М. Савлука та інших  у частині, яка стосується проведення адміністративно-територіальної реформи.

"Думка фахівців з наукового середовища завжди розглядалась як компетентна та вагома, яка має бути очищена від політичних нашарувань і базуватись на ґрунтовному аналізі предмету, що розглядається. Адже до такої думки люди звикли прислухатись. 

Саме з таких міркувань варто підходити до розгляду статті науковців М. Коцупатрого, В.Нелепа, М. Савлука та інших «всього близько десятка вчених провідних вишів України», опублікованої нещодавно. Серйозність позиції авторів підкреслюється форматом статті як звернення до Президента України та Голови Верховної Ради України.

Не піддаючи сумніву цифри, які свідчать про катастрофічне падіння виробництва сільськогосподарської продукції, хоча це якось дисонує з реляціями уряду про те, що Україна стала провідною країною в світі з експорту сільськогосподарської продукції, є сенс детально розглянути лише ту частину статті, яка стосується проведення адміністративно-територіальної реформи, тим більше, що автори наголошують, що її розробники допустили ряд концептуальних помилок.

Отже, перша, на думку авторів, помилка – фактична не добровільність об’єднання сільських рад. Оскільки «в більшості областей прийнято проекти створення всього двох-трьох (а то і однієї) територіальної громади в адміністративному районі». Хоча, якщо уважно почитати закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», то можна помітити, що поняття Перспективний план формування спроможних громад і процедури об’єднання є не одне і те ж.

Перспективний план визначає таку конфігурацію новоствореної громади, при якій держава встановлює міжбюджетні відносини з нею, як з районом чи містом обласного значення. Але при цьому не обмежується право територіальних громад об’єднуватись чи відмовитись від об’єднання в інших конфігураціях. Дійсно, запропонований «пряник» для тих громад, які прийняли рішення про об’єднання, причому для всіх – і тих, які відповідають Перспективному плану, і які не відповідають. А от «батога» ні в законі, ні в практиці його застосування немає. Інакше як можна пояснити той феномен, що у Тернопільській області, де до місцевих виборів восени 2015 року домінувала «Свобода», яка взяла курс на тотальне блокування реформи, було створено найбільше в Україні об’єднаних територіальних громад - 26. Чи на Закарпатті, де навіть не було затверджено Перспективного плану, все-таки сформовано дві нові громади, не дивлячись на шалений спротив як на районному так і на обласному рівнях. А от в Харківській області – жодної. Що, при наявності дійсно прямої вказівки з Центру вже мало би обернутись адміністративними висновками щодо керівництва області. Насправді ж громади створювались там, де готовність як мешканців так і керівників місцевого самоврядування до сприйняття реформи була більшою, де обізнаність населення про те, як функціонують подібні адміністративно-територіальні утворення базового рівня в інших країнах була високою і пропозиція подібних змін в Україні була зустрінута більш прихильно, ніж на інших теренах.

Наступна «крамола» реформиформування нової громади навколо, як правило, міст чи селищ. Дійсно, Методика формування спроможних громад віддає перевагу центрам економічної активності, що і є фактичним місцем працевлаштування більшості мешканців навколишніх сіл. Однак і сільських громад прогнозується створити біля третини – там, де відстані до міст та селищ перевищують вимоги доступності до послуг. Автори статті чомусь вважають, що питання «Чиї інтереси (міста чи села) відстоюватиме рада такої громади?» є риторичним. Хоча це далеко не очевидно. Адже відповідь на інше питання «Чи можуть нинішні сільські голови відстоювати права мешканців своїх сіл в районній раді?» є невтішною. При цьому слід зауважити, що переважна більшість соціальних послуг надається саме в районі, і, як правило, в районному центрі, і фінансується з районного бюджету. А от внаслідок об’єднання територіальних громад селяни отримують серйозних лобістів своїх інтересів в особі старости села, який за посадою входить до виконавчого комітету новоствореної громади.

Заява, що «замість задекларованої децентралізації управління одержуємо посилення централізації на рівні територіальної громади» цілком очікувана з уст політика, але звучить дещо дивною зі сторони людей, які відносять себе до наукової еліти. Які мали б знати, що громада за своїми повноваженням – той самий район, але без районної державної адміністрації. І якщо середня відстань до райцентру зараз складає понад 21 км, то внаслідок формування громад очікується зменшити її до 11 км, тобто наблизити соціальні послуги до споживачів майже вдвічі. Якщо сьогодні є 488 районів, то прогнозується створення понад 1200 громад, де третина формується навколо міст, третина – навколо селищ, третина – навколо сіл. І при цьому громади стають спроможними виконувати визначені законодавством повноваження і в матеріально-фінансовому, і в інфраструктурному і в кадровому планах. Якщо ж автори статті вважають, що децентралізація полягає в дефрагментації адміністративно-територіального устрою, тобто в подальшому поділі сільських рад до рівня окремих поселень – близько 27 тисяч, то досвід Європи показує, що це – тупиковий шлях. Насправді ж суть децентралізації висловлена в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка визначає місцеве самоврядування не тільки як право, але і як спроможність місцевих властей здійснювати повноваження, визначені законом. І саме цим керувались розробники просторової основи формування ефективної влади – як місцевого самоврядування, так і територіальних органів виконавчої влади.

Щодо альтернативних варіантів проектування нових територіальних громад слід зазначити, що науково-практичний підхід до вирішення питання адміністративно-територіального устрою полягає у визначенні таких критеріїв, які б максимально нівелювали політичні впливи. Адже зміна політичної кон’юнктури неминуче приведе до ревізії прийнятих рішень. Багатоваріантність рішень при проведенні будь-якої реформи – швидше недолік, а не позитив. Звісно, при виборі підходів до вирішення завдання аналізувались декілька варіантів, які детально описані в спеціальній літературі, однак після вибору оптимального, на його основі була вироблена методологія формування адміністративно-територіальних одиниць і не тільки базового, але й субрегіонального рівнів. При реалізації методології отримується рішення з низьким рівнем варіантності.

І нарешті, порівняння з Польщею, яку автори згаданої статті чомусь пропонують брати за взірець, хибує поверхневістю дослідження. В Польщі гміни були створені в далекі 70-і роки, і далеко не на добровільній основі. Дійсно, в 1991 році, коли гмінам передавались ряд повноважень публічної влади, вони були готовими взяти на себе такі повноваження в інфраструктурному плані. Чого не було в Україні, де понад 90% сільських рад не мали і досі не мають такої спроможності. На сьогодні експерти в Польщі, які брали участь в реалізації реформи об’єднання воєводств в 1999 році, визнають, що нинішні гміни є таки досить дрібними, з низьким фіскальним потенціалом, і їх дотування з державного бюджету є досить обтяжливим. Відновлення повітів в нинішній конфігурації в тому ж таки 1999 році було вимушеним кроком як компенсація політичній еліті за зменшення кількості воєводств з 49 до 16. І зовсім помилковим вважається рішення створення міст-повітів – аналогів наших міст обласного значення, оскільки це веде до надлишкової бюджетної інфраструктури. Адже мешканці навколишніх гмін користуються інфраструктурою саме міста, а не повіту. Всі ці зауваження враховувались при розробці концептуальних засад реформи в Україні, щоб не «наступати на чужі граблі». Механістичне ж застосування пропорцій між рівнями адмінтерустрою без ретельного вивчення специфіки країн, досвід яких аналізується, мабуть, не зовсім відповідає науковим підходам.

Щодо рекомендацій учених мужів у Верховній Раді України, то вони дещо дивні як для статусу подавачів. Слід зауважити, що давати доручення народним депутатам «переглянути проекти створення територіальних громад» якось не вписується в конституційні норми – це не входить до компетенції ні Верховної Ради України, ні окремих народних обранців. Ще можна було б зрозуміти, якби таке звернення адресувалось до Кабінету Міністрів чи профільного міністерства, але, мабуть, автори звернення вважають, що це занадто мілко.

Диктат, де створювати центри нових громад, не кореспондується з принципом добровільності, до якого апелюють автори звернення. До речі, вони також наполягають на перевірці дотримання цього принципу. На практиці це мабуть означатиме слідчі дії по відношенню до місцевих депутатів з приводу того, чи справді вони добровільно голосували на сесії за об’єднання територіальних громад.

Щодо завдання Верховній Раді ухвалити низку законодавчих актів, то його слід вітати, як і кожний наказ народним обранцям від своїх виборців. Тільки от від професорів та доцентів хотілося б більш чіткого формування їхніх пропозицій.

Щодо земель, то вони наразі не знаходяться у віданні рай адміністрацій, інформація застаріла на три роки. Зрештою, проект закону щодо передачі в управління земель в межах юрисдикції об’єднаних відповідно до перспективного плану територіальних громад згідно із затвердженою містобудівною документації давно зареєстрований у парламенті. А плата за землю завжди надходила до бюджетів базового рівня. Заслуговує на увагу пропозиція ухвалення законів про сімейне фермерське господарство, розвиток малого і середнього бізнесу та кооперації на селі, але це дещо не стосується предмету адміністративно-територіального устрою.

Щодо сумнівів в доцільності скорочення адміністративних районів в Україні, то як тоді виконати останню вимогу підписантів звернення, а саме, - максимально зменшити дублювання, бюрократію і корупцію.

А загалом, треба бути вдячним науковій громадськості за небайдужість до питань реформування країни. Краще пізно, ніж ніколи".