В основі формування об’єднаних громад - бажання жителів і можливості територій, - Олена Тертишна

В основі формування об’єднаних громад - бажання жителів і можливості територій, - Олена Тертишна

Як відомо, 2 лютого 2015 року Верховна Рада України прийняла Закон «Про добровільне об’єднання територіальних громад», який передбачає кардинальне реформування місцевого самоврядування. Мета реформи –забезпечити громадам можливість самим, за рахунок власних ресурсів, забезпечувати життєдіяльність та спроможність своїх територій і, передусім, якісні послуги своїм жителям.
Із травня 2015 року у Дніпропетровській області працює Офіс реформ, завдання якого - активізувати роботу органів місцевого самоврядування щодо утворення нових територій у межах схваленого сесією облради Перспективного плану формування спроможних громад, роз’яснювати особливості процедури об’єднання, інформувати про преференції та ризики. Про те, як просуваються справи у цьому напрямку, про готовність самих громад до об’єднання та органів місцевого самоврядування до розширення повноважень, про успіхи і проблеми, а також про те, чого слід очікувати людям від децентралізації, говоримо з директором Офісу реформ у Дніпропетровській області Оленою ТЕРТИШНОЮ.

ЧОМУ ДОВЕЛОСЬ ПЕРЕКРОЮВАТИ?

- Олено Анатоліївно, згідно з Перспективним планом, в області передбачалося створити 89 громад із 348 органів місцевого самоврядування. Сьогодні мова йде вже про 92 громади. На ходу доводиться перекроювати? 
- Перспективним планом була запропонована певна модель децентралізації на першому її етапі. Але під час обговорення плану у людей формується власне бачення цього процесу. 
От, наприклад, 27 березня на вибори голів об’єднаних територіальних громад (ОТГ) йде Мирівська громада, шістнадцята в області, яка утворилася шляхом об’єднання Мирівської та Зорянської сільських рад. Але Перспективним планом передбачалося об’єднання Томаківського району в єдину громаду. Однак люди з цим не погодилися. Жителі Мирівської і Зорянської сільрад аргументували своє рішення тим, що їм ближче не до їхнього райцентру (Томаківка більш як за 60 кілометрів), а до міста Марганця, і готові були приєднатися до нього. Але місто не запросило їх у свою сім’ю, тому вони вирішили об’єднатися самі: пройшли експертизу в обласній державній адміністрації, подали своє рішення до ЦВК, і їм призначили вибори. Це, вважайте, 90-а громада, плюс ще дві – Грушівська ( колишня Ленінська) і Нивотрудівська в Апостолівському районі, які виникли також під час обговорення Перспективного плану. Бо на початку планувалося, що у цьому районі буде тільки дві громади - Апостолівська і Зеленодольська. 
Але збільшення кількості громад – явище тимчасове. Щоб досягти кращого результату, треба навпаки укрупнятися. Ті громади, які об’єднали більшу кількість територій з більшою кількістю людей, мають досить гарний власний бюджет, - адже в об’єднаній громаді залишається 60 відсотків податку з фізичних осіб. Громади, які нараховують від трьох до семи тисяч жителів, виходять із рядів дотаційних. Утримувати заклади соціальної сфери без району вони спроможні, але власного потенціалу для розвитку території не матимуть. А ми націлювали людей на те, що після об’єднання у них з’являться власні кошти на будівництво доріг, на відновлення сільської інфраструктури. Адже головна мета об’єднання – зробити якість життя у селах такою, як у місті. Це ми бачили в Польщі: на хуторі, у селі люди мають такі ж транспортні послуги, шляхові сполучення, пасажирські перевезення, медицину, освіту, як у Варшаві. 
У Європі зараз престижно жити в сільській місцевості, де краща екологічна ситуація, де людина ближче до природи. А що у наших селах? Багнюка під ногами, перебої з постачанням електроенергії, немає води, газу. Об’єднані громади з перших днів активно включилися у розбудову сільської інфраструктури. Як ви думаєте, що насамперед вони хочуть налагодити? Інтернет. Бо за допомогою Інтернет-зв’язку можна сьогодні все зробити: і квитки придбати, і оплатити послуги, і купити необхідні речі. 

- Якщо у виграші великі громади, то чому ви дозволяєте «дрібнити» свій план?
- Ми поважаємо й захищаємо добру волю людей, а це стимулює децентралізацію на територіях і господарів у селах. І формуємо ці моделі на основі бажання жителів, а також економічних, політичних, суспільнихможливостей територій. 
Взяти, наприклад, найменшу Ляшківську громаду у Царичанському районі, яку створили Ляшківська і Залеліївська сільські ради (власне, вони відновили попередню адміністративно-територіальну одиницю). Так, вони замалі за кількістю населення, проте їхнє прагнення до об’єднання оцінили, і зараз вони мають прямі відносини з Державним бюджетом, хоча попередньо ця модель не увійшла у перелік затверджених Кабміном громад. Статус спроможної дозволяє громаді розраховувати на приєднання до своєї території сусідніх рад, бо економічні можливості тут дуже хороші: працюють гарні сільськогосподарські підприємства – лідери області. Отже, вихід один – розширяти свою практику господарювання і приєднувати до себе інші території. 
У Європі ми бачимо цю тенденцію до глобалізації . Я читала, що у Німеччині два райони вирішили об’єднатися, щоб побудувати аеропорт. В одному з них розвинутий річковий транспорт, у другому - чудові перспективи для авіаційного сполучення, разом матимуть вигідні транспортні шляхи, які принесуть великі прибутки для розвитку місцевої інфраструктури.
Європейська децентралізація нині повністю націлена на посилення економічної спроможності. А у нас об’єднання громад має мету - побудувати нормальну інфраструктуру, а тоді вже йти далі. І важливо, щоб люди використали цей шанс. Бо якщо вони не спроможуться на добровільне об’єднання, у подальшому території формуватимуть, враховуючи економічну доцільність.

ПРИЄДНАВШИСЬ ДО МІСТА, СЕЛО ВИГРАЄ

– І яким моделям віддаватимуть перевагу? 
- На етапі системної децентралізації пріоритетними будуть об’єднання навколо міст. Наприклад, місто Марганець планує ініціювати об’єднання з сусідніми сільськими радами Томаківського району. Вільногірська міська рада ще торік активно агітувала жителів навколишніх сіл утворити спільну громаду. Биківська і Дмитрівська сільради дали згоду. Одна рада належить до Криничанського, друга до Верхньодніпровського району, - в такому випадку потрібні погодження з Верховною Радою, що вимагає певного часу. Але ми вже пройшли через це і знаємо, як вносити зміни до перспективного плану громад, як створювати комісії на місцях, тобто тепер у цьому напрямку підемо швидше. У випадку завершення цієї процедури може з’явитися ще одна громада, яка не врахована Перспективним планом. 
У нашому Перспективному плані всі міста, крім Апостолового і Зеленодольська, які ще торік ініціювали створення громад навколо себе, були визначені окремими самостійними адмінтеродиницями. Але якщо сьогодні вони активізуються і за прикладом Вільногірська запросять до себе прилеглі території, то кількість запропонованих об’єднаних громад може суттєво зменшитися. Ідеальний варіант для області з точки зору економічного потенціалу управління територією – 60 громад. Хоча це лише експертний погляд, і принцип добровільності сьогодні для нас є головним. Тому вирішувати будуть люди.

- А от Карнаухівка навпаки хоче вийти зі складу міста Дніпродзержинська і об’єднатися з іншою сільською радою. Яка причина? 
- Зауважу, що це не об’єднана громада. Колись так вирішили, що селище Карнаухівка належатиме до Дніпродзержинська. У Дніпродзержинську є міська рада, у Карнаухівці – селищна. Вони мають окремі бюджети і, незалежно один від одного, управляють своїми територіями. Тобто досвіду життя в об’єднаній громаді не мають ні місто, ні селище. Але жителі останнього вирішили приєднатися до сільської території - Горьківської сільради Дніпропетровського району. Знову ж таки, оскільки необхідно вносити зміни до меж району, питання вирішуватиме Верховна Рада, і ми сподіваємось, що зусилля ініціативної групи громади не будуть марними.

- Об’єднана територіальна громада міська, яка приєднала до себе села, має якісь особливості? 
- На мій погляд, сільська територія у міській громаді виграє більше, бо тут більші можливості використання управлінських ресурсів. Погодьтеся, у місті готовність будь-якої інфраструктури набагато вища, ніж у селі. Ось таке питання, як шкільний автобус, який щодня треба випустити на лінію. Зараз він у власності територіальної громади, отже, для нього треба забезпечити пальне, технічне обслуговування і навіть щоденний медогляд водія перед рейсом. Це може зробити тільки спеціалізоване підприємство, якого у сільських громадах нема. Сьогодні вони тільки будують структури, які забезпечуватимуть їхню життєдіяльність в усіх сферах. А там, де села приєднуються до міст, і ми це бачимо на прикладі Апостолівської та Зеленодольської об’єднаних громад, ці питання вирішуються без особливих проблем. Просто міста розповсюдили свої можливості ще й на сільські території, які тепер уже їхні. І в село відразу прийшла маршрутка, стали до роботи комунальні служби – снігові замети тут не зупиняли рух, не відрізали села від світу. А в сільських громадах керівники знову змушені були просити фермерів розчистити бодай головні шляхи … 

- Приєднані села не бояться, що левова частка бюджету у міській громаді йтиме на розвиток міста, а вони задовольнятимуться тим, що залишиться? 
- Я думаю, цього не треба боятися. Нещодавно ми з нашими міжнародними партнерами, які реалізують проект для довгострокової співпраці з об’єднаними громадами, побували в селищі Ювілейне. Перша презентація перед інвесторами називалася так: «Життя Степового в об’єднаній територіальній громаді». Село Степове приєдналося до селища, яке насправді є спальним районом Дніпропетровська, і пріоритетом для громади стало підтягнути інфраструктуру Степового до рівня Ювілейного. 
І такі програми має кожна об’єднана громада. Зеленодольська міська рада, наприклад, уже запустила в реалізацію проект щодо впровадження агрокластера на своїй території, який працюватиме на відродження Великої Костромки і Мар’їнського, де раніше діяли рибрадгоспи, а тепер процвітає браконьєрство, де були шикарні теплиці і потужні молочнотоварні комплекси, від яких нічого не лишилося.У відновленні аграрних потужностей тут вбачають велику перспективу: місто отримає дешеву продукцію для бюджетних закладів, села - нові робочі місця, а в бюджет громади збільшаться надходження від податку з фізичних осіб. Я відслідковувала планування бюджетів в усіх об’єднаних громадах – податки, які збиратимуться на конкретній території, переважно використовуватимуться цільовим призначенням на потреби жителів цієї території.Так, ми націлювати громади, щоб у межах їхніх бюджетів частка видатків на розвиток приєднаних територій була пропорційна кількості тих надходжень, які вони отримують. Але ж є й депресивні території – вони матимуть додаткові дотації, субвенції.

- Проте законом не передбачено, що спільний бюджет ділитиметься, наприклад, пропорційно надходженням або відповідно до площі чи до кількості жителів населеного пункту?
- Але ж вони тепер одна сім’я! Ще раз хочу наголосити, у кожній громаді визначені пріоритети, і це насамперед - підтримка менш розвинутих територій і тих сфер, які важливі для всіх. 
От, наприклад, зараз усі державні субвенції - на охорону здоров’я, освіту, культуру, соціальний захист - пішли в громади, оскільки вони взяли ці заклади на свій баланс. Раніше у субвенції для сфери освіти держава передбачала безкоштовне харчування дітей. Нині з Державного бюджету таких коштів не виділено, але жодна громада не припинила цю послугу. Її дотують - від 2,5 млн. до 5 млн. гривень - із власних бюджетів. Є приклади, коли громади витрачають на харчування школярів значно більше, ніж торік виділяла держава. Ще один приклад - держава виділяє цільову субвенцію громадам на підтримку сільської інфраструктури. Громади Дніпропетровщини отримають 107 млн.грн. за окремою формулою, в основі якої якраз і закладена кількість жителів приєднаних територій, що спонукає центри громад спрямувати кошти на вирішення проблем цих населенних пунктів. Тобто започатковується механізм згуртування жителів - коли громада отримує преференції саме завдяки об'єднанню території.

- А чому досі не обирають сільських старост? Адже вони, наскільки я розумію, мають піклуватися про інтереси приєднаних сіл.
- Сім областей в Україні уже розпочали цей процес. У нас першою оголосила вибори старост Вербківська територіальна громада у Павлоградському районі. Зізнаюсь, ми не поспішали, бо хотіли спочатку сформувати бюджети і підготувати перелік питань щодо розвитку інфраструктури об’єднаних територій. Щоб ті люди, які будуть обрані старостами, мали базові завдання для роботи. Щоб вони знали, що це не «царська» посада, а великі обов’язки. За таких умов претендентів багато не буде: прийдуть або справжні патріоти, які хочуть підняти село, і якщо чогось не вмітимуть, то вчитимуться «без відриву від виробництва», або трудяги, які все життя звикли «перти плуга».
Але тут виникає правова колізія: обрані на виборах старости стають членами виконкому, отже, прямо підпорядковуються голові виконкому (він же – голова об’єднаної територіальної громади) – тобто виборна посада підпорядковується виборній. Ми плануємо у квітні провести місячне дистанційне навчання для потенційних кандидатів на посади старост і допоможемо їм розібратися в цих моментах, акцентуючи увагу на функціональних завданнях старост, що, у свою чергу, має зняти це «виборне» напруження. Запрошуємо усіх бажаючих!

ПОКИ ЩО ДІЄ ОДНА ЗЕМЕЛЬНА ПРЕФЕРЕНЦІЯ

– Одна із основних преференцій, обіцяних об’єднаній громаді, - повноваження розпоряджатися всіма землями на її території, в тім числі й за межами населеного пункту. Коли таке стане реальністю?
- На жаль, це від нас не залежить. Поки що є тільки законопроекти. Але вже сьогодні при встановленні орендної плати на земельні ділянки громади можуть переглядати ставки і приводити їх у відповідність до загальнодержавних стандартів. Не секрет, що у багатьох випадках районні державні адміністрації роздавали землю за безцінь на 50 років уперед. 
Це поки що одна земельна преференція для об’єднаних громад, але ми сподіваємося, що законодавець визначиться і щодо передачі громадам повноважень на розпоряджання усіма землями на їхніх територіях. 

– Новоутворена об’єднана громада є, власне, новою територіальною одиницею. Її треба законодавчо оформити… 
- Так, і це було великою проблемою. Процедура реєстрації новоутворених громад була прописана нечітко. Законом передбачалася ліквідація старих рад. Але якби ліквідували ради, не було б правонаступника. Ми в області розробили пропозиції і подали їх до Києва: щоб об’єднані громади почали процедуру реорганізації, а не ліквідації. Фактично спрацювали на удосконалення законодавчого поля, і наприкінці минулого року, згідно з внесеними в закон змінами, процедура реорганізації була унормована. Більше того, реорганізацію дозволялося провести без будь-яких перевірок. Як правонаступник об’єднана громада забирала собі всі активи і пасиви сільрад, які об’єдналися. Таким чином, вдалося уникнути затягування процедури. 
Наприкінці року вже мали повну інвентаризацію активів і пасивів тих рад, які приєдналися до центральної ради. А на початку січня провели процедуру припинення рад , які приєдналися до центральної садиби , і реєстрацію правонаступництва цих рад. 
Для того, щоб сформувати структуру, яка б мала управлінсько-господарські функції, зареєстрували виконавчі комітети рад як юридичні особи. Отже, на сьогодні маємо спроможне місцеве самоврядування. Раніше сільські ради не мали справжніх виконкомів, тобто вони були, але посади в них визначалися за згодою, реалізувати прямі управлінсько-господарські функції у повному обсязі такі виконкоми не мали можливості. Сільрада була лише транзитною ланкою переказування коштів на місцеві потреби. Тепер ці функції задіяли на повну потужність. Причому окремі ради зареєстрували не лише виконком, а й структурні підрозділи як юридичні особи. 
У кінці січня всі громади області мали свої виконавчі комітети, розробили і затвердили бюджети, які пройшли фінансову експертизу в обласному департаменті фінансів. Усі бюджети громад враховують бюджет розвитку. Нема жодного нульового, а це означає, що у зведеному бюджеті доходна частина більша за видаткову, незважаючи на ті навантаження, які громади отримали.

– Що стримує децентралізацію і заважає громадам? 
- Проблем чимало. Більшість закладів освіти, культури, охорони здоров’я, які треба передавати на баланс громад, не мають належним чином оформлених установчих документів. Ми пропонуємо у такому випадку спростити процедуру їх оформлення. Це також пов’язано з проведенням тендерів та фінансуванням галузей.
Є проблеми з укладанням угод на постачання енергоносіїв, бо енергопостачальники вимагають передоплату (в окремих випадках навіть 200% ), а виконком може платити лише за фактом споживання.
Велика потреба в кадрах для новостворених виконкомів, тому необхідно якнайшвидше організувати школи перепідготовки для тих, хто працював у сільрадах і прагне працювати у виконкомах нових рад.
Але найбільшою проблемою, як на мене, є відставання політики центральних органів у справі децентралізації від самих громад. Продукувати політику реформ мають міністерства, а громади є її виконавцями. Але останні, на жаль, у багатьох випадках не отримують від міністерств ні інструментів, ні механізмів, і самі змушені шукати вихід із ситуації.
От, наприклад, як реалізується субвенція на охорону здоров’я. Сурсько-Литовська об’єднана територіальна громада Дніпропетровського району проаналізувала, де лікуються жителі її сіл. Виявилося, що у Центральній районній лікарні, яка виконує роль первинного рівня надання медичної допомоги для всього району і до якої із Сурсько-Литовського треба їхати через увесь Дніпропетровськ, із майже 15 тисяч жителів лікувалося аж 126 осіб. Решта шукають допомоги у поліклініках і стаціонарних відділеннях на найближчих житлових масивах обласного центру. Колись село мало свою лікарню на три поверхи, залишилася тільки амбулаторія на першому. Але громада не може її фінансувати, бо не має відповідної ліцензії. І це біда не лише Сурсько-Литовського. Вихід знайшли: всі громади області уклали угоди з лікарнями первинного рівня і повернули їм субвенцію на три місяці, а за цей час мусять провести ліцензування своїх медичних закладів первинного рівня з тим, щоб мати право надавати послугу своїм жителям і реалізувати субвенцію. 

Отже, тепер кошти, виділені державою для медичного обслуговування на цій території, отримуватимуть люди, які тут живуть…
- Саме так. Раніше ці кошти «йшли» не за людиною, а за центрами управління галуззю і приростали в основному на рівні районних лікарень, у їх адміністративних структурах. Окремі громади підрахували, що зможуть забезпечити своїм жителям навіть безкоштовне зубопротезування!
Раніше людина бігала за послугою, а тепер гроші на кожну послугу ходять за людиною. У цьому перевага громад.

Тетяна КОЛЯДИНСЬКА